關于建立公共基礎設施資產(chǎn)全周期管理機制的設想

馬紅蕾

摘 要：公共基礎設施是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)保障。加強公共基礎設施資產(chǎn)的管理，對于發(fā)現(xiàn)政府的“財務背景”，反映政府的財務狀況，提高政府財政資金的績效，明確政府與市場的界限，規(guī)范政府管理，具有重要作用。T的投融資行為。防止政府債務風險。由于公共基礎設施數(shù)量龐大、管理復雜，其會計管理一直是我國政府資產(chǎn)管理的難點。

關鍵詞：公共基礎設施;政府資產(chǎn);全周期;管理機制

一、公共基礎設施資產(chǎn)基本概念

2013年頒布的《行政單位會計制度》將公共基礎設施定義為“直接負責公共用途維護和管理的行政單位擁有的項目公共基礎設施資產(chǎn)”。同時，財政部要求“新舊行政單位會計制度條款銜接”的行政單位應當在新賬戶公共基礎設施中備案，不得在2013年12月31日前備案新舊制度變更。

2017年4月，財政部發(fā)布了《政府會計準則第5號——公共基礎設施》，將于2018年1月1日生效。它將公共基礎設施定義為：“指政府會計實體為滿足社會公共需求而具有以下特征的有形資產(chǎn)：它是有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡的一個組成部分;具有特定目的;通常不會移動。公共基礎設施分為四類，包括市政基礎設施、交通基礎設施和水上基礎設施。

二、加強公共基礎設施資產(chǎn)管理的必要性

（一）公共基礎設施資產(chǎn)管理是準確評估政府財政政策有效性的基礎和前提。

眾所周知，公共基礎設施建設支出是政府財政支出的重要組成部分。加大公共基礎設施建設投資，可以促進經(jīng)濟結構調(diào)整和發(fā)展方式轉變，刺激投資和消費增長，擴大就業(yè)，促進節(jié)能減排。2008年，為了抵御國際金融危機的沖擊，國家和各省、市、自治區(qū)相繼出臺了大規(guī)模投資計劃，公共基礎設施已成為大多數(shù)投資計劃的重點。中國共產(chǎn)黨中央政治局會議于2018年7月底召開，要求加大對基礎設施短缺的彌補力度，這意味著基礎設施投資有望反彈。與此同時，公眾越來越關注這些投資政策的效益和影響。因此，公共基礎設施建設支出形成的有效資產(chǎn)管理是進一步評價支出政策績效的前提和依據(jù)。

（二）公共基礎設施資產(chǎn)管理是完整、準確上報國有資產(chǎn)的基礎和前提。

2017年底，中國共產(chǎn)黨中央向全國人民代表大會常務委員會發(fā)布了《關于建立國務院關于國有資產(chǎn)管理工作報告的意見》，國有資產(chǎn)管理已成為全國人大常委會工作的重點。全社會的關注。經(jīng)過多年的建設和積累，公共基礎設施資產(chǎn)已成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。

但由于缺乏對公共基礎設施資產(chǎn)管理的認識和相關制度的缺失，公共基礎設施資產(chǎn)計量和報告仍存在諸多問題，不利于全面了解政府財政狀況。資源方面，進一步深化財稅體制改革。因此，只有完善公共基礎設施資產(chǎn)管理，加強與預算管理、債務管理、會計核算等相關管理環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系，才能真正完成對公共基礎設施資產(chǎn)的完整、準確的報告。

（三）公共基礎設施資產(chǎn)管理是有效提高政府公共服務能力的前提和基礎。

根據(jù)政府資產(chǎn)的定義，公共基礎設施作為政府資產(chǎn)需要加強的最重要原因是它能夠“產(chǎn)生服務潛力”。

從建設服務型政府的目標出發(fā)，現(xiàn)代政府最重要的任務和責任是為公眾提供供水、供電、公共交通等公共服務。

公共基礎設施資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量是衡量政府提供公共服務數(shù)量和質(zhì)量的客觀指標。因此，積極的公共基礎設施資產(chǎn)管理可以有效地提高政府的公共服務能力。

三、公共基礎設施資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及主要問題

（一）延期不明確

雖然對公共基礎設施的內(nèi)涵很容易達成共識，但在公共基礎設施的延伸實踐中仍存在許多差異，即是否應將某些東西用作公共基礎設施。一方面，公共基礎設施和固定資產(chǎn)具有固定性的特點，一般建筑企業(yè)反映在在建工程或固定資產(chǎn)等會計科目中，給政府部門確定公共基礎設施帶來一定的困難。另一方面，公共基礎設施的主要特征——提供不屬于有形資產(chǎn)或網(wǎng)絡的公共服務——仍然是未知的和適用的。

（二）主題多樣性

由于公共基礎設施建設和使用的時間長、覆蓋面廣，參與者特別復雜。從形成階段來看，項目主體、建設主體和預算主體不一致。公共基礎設施建設一般是各級政府的重大建設項目，需要一系列的審計要求得到批準。

從使用階段來看，管理主體與會計主體不一致。目前，公共基礎設施管理主要由高速公路、綠化等各行業(yè)主管部門負責。這些部門主要進行實物量管理，很少進行會計核算。

此外，從公共基礎設施建設資金來源的角度來看，也可能涉及各級或不同地區(qū)的政府機構（集資）;從公共基礎設施管理單位的角度來看，資產(chǎn)管理部門負責實物管理，并負責會計核算。會計財務部門的松綁也可能不一致。

（三）責任不明

由于公共基礎設施的整個生命周期涉及多個實體，因此每個實體的管理職責也缺乏明確的規(guī)定。主要性能是：

1、預算管理職責不明確

公共基礎設施項目的支出管理本質(zhì)上是復雜多樣的。然而，不包括在部門預算管理中的公共基礎設施支出往往具有預算廣泛和預算執(zhí)行困難的特點。它缺乏事先和持續(xù)的管理。事后監(jiān)督評價主要依靠項目審計和項目績效評價，不適應近年來政府財政支出管理日益細化和公開的要求。

2、會計責任不明確

它主要是關于在整個會計周期中應該對哪些會計實體進行會計核算。例如，在實施過程中，代建制實施公共基礎設施建設。在實踐中，有不同的方法，比如代理建設公司是否進行會計核算，項目設置單位是否進行會計核算，或者代理建設公司是否單獨進行會計核算，然后提交項目設置單位集成。另一個例子是，負責管理和維護公共基礎設施的政府部門反映在是否應計入國有企業(yè)的賬戶、公共基礎設施建設和集合資金以及各級政府的捐款是否應計入公共基礎設施的資產(chǎn)負債表中。ETS，等等。

3、單項資產(chǎn)管理職責

主要原因是，各行業(yè)公共基礎設施資產(chǎn)管理的定義過于單一，無法滿足新時期公共財政管理的要求。除實際庫存外，還應包括提供公共服務的能力、后續(xù)支出責任計劃和資產(chǎn)轉移的具體信息。

四、關于建立公共基礎設施資產(chǎn)全周期管理機制的設想

（一）加強思想認識，明確主要責任

公共基礎設施資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，各級政府必須高度重視和加強管理。首先，要樹立政府各部門公共基礎設施全周期管理的理念，統(tǒng)一各部門的思想認識，提高重要性。

二是加強相關部門的聯(lián)合協(xié)作，打破各部門原有的工作作風，進行流程再造，加強各部門之間的工作聯(lián)系，建立健全公共基礎設施資產(chǎn)管理機制。

最后，需要明確每個參與者的主要職責。

（二）明確資產(chǎn)的外延，推進新的會計制度。

界定公共基礎設施的外延，有助于提高政府各部門公共基礎設施管理的可操作性。同時，推動新行政機關會計制度的實施，促進公共基礎設施實物管理與會計管理良性互動的逐步形成。

（三）加強系統(tǒng)集成，提高管理水平

公共基礎設施資產(chǎn)的有效管理是基于公共基礎設施最經(jīng)濟的應用來確定需求，使公共基礎設施資產(chǎn)具有最長的生命周期，并在有效的成本控制的基礎上最大限度地提高使用效益。

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