我國礦區生態補償市場化路徑及對策

秦姚姚

摘 要：我國礦產資源區生態補償經歷了從自發的、小規模的補償到市場化補償的發展歷程。目前礦產資源區生態補償市場化方面還存在生態保護標準難以定量分析，補償機制不完善，生態補償資金渠道單一等問題。提出實現我國礦區生態補償市場化必須理清相關者利益關系，規范礦區生態補償市場行為，維護主體平等的市場地位，建立礦產資源價值核算體系，推進市場化、多元化補償，輔以多元化、現代化監管方式的建議。

關鍵詞：礦產資源區；生態補償；利益分配

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.32.024

1 礦產資源生態補償及理論研究回顧

礦山企業開發利用礦產資源，對礦區周圍自然資源和生態環境造成破壞和污染，為保護礦區生態系統，維護當地居民的利益，需要對礦區進行生態補償，礦區生態補償對象包括礦區環境的恢復和對當地居民的補償。我國在探索完善礦產資源生態補償機制的路上不斷前進，經歷了自發和小規模修復（1949年～1981年）、從無償到有償使用的過渡（1982 年～1995 年）、開發-治理-補償的政策和法規逐步完善（1996 年～2012 年）、市場化補償的確立（2013 年至今）的發展過程，黨的十九大報告提到：“要建立市場化、多元化生態補償機制”，這為我國建立礦區生態補償市場化機制提供了理論支持。

1.1 對礦區生態補償的研究

國內對礦產資源開發區的生態補償問題研究由單方面強調政府行政監管作用到強調各方補償主體之間相互協調配合。首先，強調政府的作用。劉雨林（2008）認為加大對不實行生態補償的礦業企業和監管失職的政府的懲罰力度有助于開展礦產資源生態補償工作和強化政府監管職能。蔡紹洪等（2011）提出有效的生態補償制度是建立在政府充分發揮調控作用的基礎上的。其次，強調補償主體之間協調的作用。鞏芳，胡藝（2015）提出補償主體之間的相互補充、協調配合，利于實現各方利益均衡，推動整個礦區內社會效益、經濟效益和生態環境的協調發展。再次，強調改進生態補償對象和方式。文綺（2014）提出補償對象不應局限于當代且補償方式應多樣化，不應只有經濟補償。

1.2 對生態補償市場化的研究

國內對于市場化生態補償的研究尚處于起步階段，崔如波（2017）認為多元化、市場化的生態補償的基本原則應包括生態受益者、生態資源使用者和破壞生態者付費原則、保護生態者受到補償原則。周家和（2017）認為應積極構建生態產品價值評估體系，明確生態產品也有其商品屬性。

通過梳理文獻發現，一是礦產資源開發區生態補償機制根據實踐不斷完善，但缺乏如何適應市場化要求的文獻；二是目前生態補償市場化缺乏針對具體領域的分析研究。這使其在適應市場經濟時缺乏理論支撐，不利于落實礦區生態補償，及保護礦產資源和生態環境。因此，本文在社會主義市場經濟背景下，分析礦區生態補償自身的特殊性，將礦區生態補償與市場手段結合起來，探索適應現代市場經濟要求的路徑，豐富礦產資源生態補償理論和機制。

2 我國礦產資源開發區生態補償市場化的現存困境

2.1 生態保護標準難以實現統一化定量分析

礦產資源種類繁多、形狀各異，同時礦區處于綜合的自然系統之中，開采使用過程中除了耗費礦產資源以外，還會對周圍的土地、水源、大氣和地質結構等造成污染和破壞，這些破壞難以評定；不同礦區的自然環境存在較大差異，如山區和沿海地質結構不穩定，城市對空氣污染容納度低等；不同省市實情不同，對礦山恢復的程度也不同。這些使得礦區生態的恢復標準和補償標準不能統一制定，缺乏在大范圍內實現生態補償市場化的基礎。

2.2 礦區生態補償市場化的法律依據不充分

通過對礦區生態補償政策法律的回顧和分析發現，我國尚未形成統一明確的礦產生態補償市場化法律制度，立法落后于生態問題的出現和生態管理的發展，許多地方創新實施的管理和補償模式缺乏法律法規的肯定和支持，具體補償工作缺乏法律依據。沒有法律指導規范實踐，就更難真正地實現生態補償市場化。

2.3 生態補償資金渠道單一

國內生態補償資金的來源主要還是來自擁有采礦權的企業繳納的礦山生態環境恢復治理保證金，無法滿足礦產資源開發生態補償資金的需求，并且對于征收的保證金的使用上的規定并不明確，出現被挪用到別處或不作為、亂作為等現象，使得資金是否用于礦產資源開發生態補償上這點缺乏保障。我國目前的生態補償資金渠道較為單一，尚未形成市場化、多元化補償機制，加上資金使用缺乏保障，使得礦產資源生態補償所需要的資金嚴重不足，那么生態補償的實效就很難體現出來。

2.4 利益主體缺乏平等的市場地位

礦區生態補償的利益主體主要涉及企業和居民，企業是主要補償者，居民是受償者，而我國目前礦產資源生態補償多是由礦區的地方政府牽頭，通過行政手段推動補償工作的開展，實踐中存在補償標準有偏差、生態保護區利益得不到保障的情況，如政府偏向扶持當地企業，就會出現企業獲利居民受損情況；政府重視居民利益，則會出現居民獲利企業受損情況，雙方常常不能處于平等的市場主體地位，弱化礦業企業保護生態的積極性或降低居民的滿意度。

2.5 傳統的礦區生態補償監管存在不足

我國對礦區的監管存在不足，很多礦山的弄虛作假、欺上瞞下的行為難以發現，礦產生態補償措施難以落到實處；同時存在政府監管部門職責分工不明確情況，對于礦山生態恢復和補償工作主要涉及國土資源主管部門和環境保護主管部門，誰來具體落實監管的職責及出現的問題誰來負責缺少具體規定，使監管時具體操作分工不明確，難以形成監管合力，不利于改善礦區生態環境。

3 探索和完善礦產資源區市場化生態補償的對策

各利益主體根據自身利益取舍做出選擇，因此只有維護主體本身收益與成本的平衡和主體之間利益分配的公平，才能有效地落實生態補償，調動保護礦產資源和礦區環境的積極性。將礦產資源生態補償與市場化結合，通過市場化手段，利用經濟利益激勵和約束作用、市場有效配置資源作用，推動生態補償機制市場化、多元化。因此結合礦區生態補償市場化現存困境提出以下建議。

3.1 建立礦產資源價值核算評估體系

礦區生態補償市場化不可缺少對礦產資源價值的核算與評估。生態補償也是一種市場交易，受益者補償受損者，即是對各自利益的交換，礦區生態補償涉及領域如礦產資源的價值、對環境的污染、對周圍居民的損害和對后續礦產資源利用開發的破壞等，有些可以直接計算，但大部分以現在的情況不能具體計算，補償起來就缺乏標準。應當開展生態補償市場化評估，以市場平均價值或公允價值為基準，完善價值核算指標，為生態資源價值核算建立相對統一的標準，以便于生態補償的公平合理和市場交易的持續運行。

3.2 完善礦產資源生態補償市場規則

礦區生態補償市場化的制度目前不夠完善，對于礦產資源生態補償市場而言，市場準入規則是嚴格審查礦業企業的開采資格和參與市場交易的資格；市場競爭規則是加強對同地區礦山企業的監管，公平競爭礦山的經營權，杜絕尋租等利用行政手段謀取壟斷利益的現象；市場交易規則是關于礦產資源的生態補償方式和行為的規定，市場交易方式（即生態補償方式）應多元化，在礦業企業和政府作為生態補償主體的基礎上，發揮社會綠色團體組織和公民等的力量，推行資金補償、機會補償、福利補償、政策補償等，將礦產生態補償落到實處。明確市場交易對象，規范市場行為，礦區生態補償市場交易的是礦產資源還是礦產資源使用權亦或是礦區開采權等等。同時建立礦產市場化平臺，使用正規程序開展礦產市場化交易。

3.3 擴大生態補償基金的征收范圍

礦產資源開發生態補償基金作為生態補償重要的資金，應當擴大征收范圍以解決資金不足問題：一是政府提供已廢棄礦山的生態恢復資金；二是企業繳納新開礦山的生態保證金；三是政府征收的礦產稅費和對違規開采的罰金；四是初級礦產品地區的輸入地政府向礦區所在地的政府繳納補償資金。從開采礦產中獲得的收益應當用于礦產的生態補償中，因此除去彌補必要成本和管理費用，四類資金都應納入礦產生態補償基金中，這樣可以進一步充實礦產生態補償基金。

3.4 維護礦區生態補償利益主體平等的市場地位

維護礦產資源區生態補償市場公平，要合理調整利益主體間的利益分配比例，調整中央政府和地方政府稅收留成比例，增加地方政府稅收留成以補償其管理成本，調動監管的積極性；明確中央企業和地方企業的補償責任，對企業獎罰分明，提高企業自覺補償意識和社會責任感；將地方政府和礦業企業作為補償主體，為保護礦產資源和礦業付出額外成本或大貢獻的企業提供稅收優惠，懲罰污染環境的企業，以合理利用礦產資源和保護生態為主要目的，將謀取利益置于其后；建立生態補償市場，維護企業和受償者平等的市場地位，雙方自愿協商生態補償標準和方式，提升受償者的滿意度和企業生態保護的積極性。

3.5 實現生態補償監管多元化、現代化

對于礦區的監測要信息化網絡化，利用現代化手段，減少企業對在政府到礦山監管視察時對政府欺瞞，不監管時胡作非為的情況，形成礦山地質環境監測網絡和防治預警系統，掌控礦山環境的動態變化，適時采取有效的防治措施，使礦山地質環境問題得到基本控制和綜合整治。

落實礦產資源生態補償除了利用市場經濟利益驅使，也應加強環保宣傳教育，喚醒利益主體的社會責任感，加強對地方政府制約監督及對企業的監管，建立生態補償市場化運作的輔助機制——政府法律約束機制和公共參與監督反饋機制，政府作為監管主體，加之新聞媒體、社會環保組織和公眾參與監管，構建“政府監管、社會監督、公眾參與”的環保約束監督機制，實現市場監管的多元化、現代化。

參考文獻

[1]劉雨林.關于西藏主體功能區建設中的生態補償制度的博弈分析[J].干旱區資源與環境，2008，（01）：715.

[2]蔡紹洪，李仁發，向秋蘭.礦產資源開發中的生態補償博弈分析[J].礦業研究與開發，2011，（3）：103107.

[3]鞏芳，胡藝.礦產資源開發生態補償主體之間的博弈分析[J].礦業研究與開發，2015，（3）.

[4]文琦.中國礦產資源開發區生態補償研究進展 [J].生態學報，2014，（21）.

[5]崔如波.建立市場化、多元化的生態補償機制[J].重慶行政（公共論壇），2017，（6）：8183.

[6]周家和.市場化生態補償應推廣[N].經濟日報，20171103.

[7]陳自娟，施本植.以水環境承載力為基礎的流域生態補償準市場化模式研究[J].青海社會科學，2016，（5）：7076.

[8]陳燕玉.新時代生態補償機制市場化路徑與對策[N].長沙理工大學學報（社會科學版），2018，（5）：110115.

[9]張維宸.礦產資源生態補償政策法律回顧[N].國土資源情報，20170605.

[10]李國平，周晨.我國礦產資源產權的界定： 一個文獻綜述[J].經濟問題探索，2012，（6）：145150.

[11]吳文盛，孟立賢.我國礦產資源開發生態補償機制研究[J].生態經濟，2010，（5）：168171.