政府購買服務融資業務的政策解讀

黃林煌

引言：受經濟大環境的影響，政府購買服務融資業務很快異化成為地方政府違規舉債的主要手段，隨著中央整治地方政府違規舉債問題的深入，政府購買服務融資業務逐步回歸本源，本文試圖通過對政府購買服務融資業務的發展過程與主要政策進行分析，為內部審計人員開展該類業務的審計奠定政策基礎。

政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務融資業務，是指金融機構向承接主體提供的、用于解決其履行政府購買服務協議過程中所需資金的各類信用業務。

受經濟大環境的影響，地方政府“借道”政府購買服務融資違法違規或變相舉債，異化成地方隱性債務，隱藏了巨大風險，在不到三年半的時間內，該業務就經歷了發展、異化到叫停（清理和整改）、規范的過程，作為內部審計人員，有必要對其發展過程做一個審視，為審計業務奠定政策基礎。

1 政府購買服務融資業務的背景

黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，為進一步強化政府公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務，2013年9月26日國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），正式啟動政府購買服務。隨后國務院、財政部及相關部委以一系列文件明確了政府購買服務的相關規則、制度、辦法，各級政府（財政部門）先后出臺實施意見、實施方案，編制《政府購買服務指導目錄》，開展政府購買服務。

隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）和2015年新的《預算法》實施，地方政府債務全部納入預算管理，唯一合法舉債方式是發行限額管理下的地方政府債券。在此背景下，一些地方政府進行違規融資的沖動較為強烈，再加上金融機構具有主動借貸的意愿，通過多種方式提供融資服務，造成地方政府負有償還責任的隱性債務快速增長，與此相關的風險不容忽視。地方政府隱性舉債主要通過融資平臺公司、政府與社會資本合作（PPP）、政府信用類產業基金、政府購買服務等方式進行，而政府購買服務成本低、限制少、時間快、程序簡單，很快異化為地方政府違法違規或變相舉債的主要工具。

為防范地方政府隱性債務風險，2017年以來，財政部相繼發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，積極采取多種措施進一步規范地方政府融資行為。

2 政府購買服務融資業務的發展過程與主要政策分析

政府購買服務融資業務的政策基本上可分為綜合性政策、承接主體類政策和實施領域類政策三類，綜合性政策以國務院、財政部及相關部委下發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）、《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法融資的通知》（財預〔2017〕87號）為主。承接主體類政策有3個，分別是《關于做好行業商會協會承接政府購買服務有關工作的通知》（財綜〔2015〕73號）、《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》（財綜〔2014〕87號）和《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）。實施領域類政策涵蓋政府購買殘疾人服務、養老服務、公共文化服務、交通運輸領域服務、棚戶區改造、土地儲備、海綿城市建設、城市地下綜合管廊建設和深化水利改革方面。

2.1 起于轉變政府職能、改善公共服務的需要。

2.1.1 以《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為標志，政府購買服務正式啟動，這是一個綱領性文件，確定了政府購買服務的基本原則、基本制度、基本方向和工作機制。2013年12月4日，財政部于印發《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜〔2013〕111號），對指導意見作進一步解讀。

2.1.2 此后，財政部單獨或聯合各部委陸續出臺通知、意見，對政府購買服務有關預算管理、購買殘疾人服務和養老服務、社會組織承接政府購買服務、購買公共文化服務、行業協會商會承接政府購買服務和購買交通運輸服務等進行規定。

2.1.3 2014年12月15日，財政部會同民政部、工商總局出臺《政府購買服務管理辦法（暫行）》推廣和規范政府購買業務，辦法對“政府購買服務”進行了定義，對“購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理”進行規定，提出了誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買的值五方面內容。主要體現在：

（1）購買的是服務。辦法第一條明確制定依據，一是根據《預算法》，我們國家的預算是年度預算，同時《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》規定“中期財政規劃按照三年滾動方式編制”，因此，政府府購買服務協議最長時間只有3年。二是根據《政府采購法》第二條第六款規定服務“是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。

（2）第七條承接主體需關注的幾個條件：“治理結構健全”、“具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力”、“符合國家有關政事分開、政社分開、政企分開的要求”。實際操作中，地方政府為購買服務融資而成立的新公司，明顯符合地方政府融資平臺的定義特征，治理上受政府控制，不具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力，常常是承接服務融資后再進行轉包，不符合政企分開的要求，需作好識別。

（3）第十三條規定各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容。第十四條規定了應當納入目錄的六大類服務事項，賦予地方政府（財政部門）以權限，但對于禁止納入的范圍比較模糊，實際中會為融資需要而增加納入范圍的事項。

（4）第四章對政府購買服務的方式和程序進行約定，從第十八條“購買主體應當在購買預算下達后，根據政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監管部門備案后開展采購活動”和第二十三條“政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排”，結合第五章“預算及財務管理”，可以看出政府購買服務是“先有預算，后有購買”。

綜合以上內容，可以看出，政府購買服務是先有預算，后有購買的一種行為，購買期限為一年（最長不得超過3年），購買的是服務，不能是貨物和工程。

2.1.4 各省市自治區、地級、縣級政府先后出臺實施意見、實施方案，編制《指導目錄》，我們主要關注實施意見、實施方案中是否存在當地特殊條款，如個別省、市會對購買服務的期限進行約定，明確不得超過3年，但更多的是在《指導目錄》中模糊購買的范圍，設定了其他事項，為此后利用政府購買服務進行融資埋下伏筆。

2.1.5 購買主體確定承接主體后，承接主體為履行政府購買服務協議存在資金需求，金融機構向承接主體提供用于解決其資金需求的各類信用業務就是“政府購買服務融資業務”。

2.2 快速異化成違法違規或變相舉債的工具。

受大環境的影響，地方經濟增長乏力，出口、消費增長緩慢，民間投資不活躍，更多地依賴于政府投資，隨著地方債管理逐步收緊，在平臺公司融資受限后，地方政府通過PPP、政府信用類產業基金、政府購買服務等方式隱性舉債日益突出。

政府購買服務成本低、限制少，可以規避PPP物有所值評價和財政可承受力論證，時間快，程序簡單，正在異化為地方政府違法違規或變相舉債的重要工具。

同時，一些金融機構推波助瀾，認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，突破《預算法》和《政府采購法》對于政府購買服務的法律限定，大量違規提供融資。

地方政府利用財政部門制定政府購買服務指導目錄的權限，模糊禁止納入服務的范圍，違法違規將工程納入政府購買服務范圍，又利用各級人大批準年度預算的權力，超權限延長購買服務期限，將購買期限有意延長至三、五年不等，甚至十幾、二十年;更是在無預算的情況下，以虛假政府購買服務協議向承接主體購買服務，然后由其進行融資;甚至直接購買融資服務。

2.3 地方政府隱性債務的風險不容忽視。

政府購買服務融資設計上屬于承接主體的自身債務，地方政府負有實際償付責任的違法違規政府購買服務融資形成政府的一種新型隱性債務，但財政部門未統計其數據，具體債務數據不明。若考慮銀行和其他金融機構及影子銀行的各種違法違規政府購買服務融資是十分巨量的，所造成的政府隱性債務風險不容忽視。

《中國金融穩定報告2018》指出，地方政府的隱性債務風險主要體現在：供需兩方面因素導致地方政府債務規模控制難度大;隱性債務底數不清，增長較快，規模較大;債務期限錯配風險較大，且存在擔保鏈風險;市縣級政府隱性債務風險突出;財政風險有可能轉化為金融風險。

2.4 化解地方政府隱性債務是防范化解重大風險的重要組成部分。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，財政部聯合發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會于2017年4月26日發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），重申了地方政府不得利用PPP、政府投資基金等方式違法違規變相舉債，并對違規擔保進行清理整頓。

針對地方政府違法違規購買服務所造成的財政金融風險，2017年5月28日，財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，下稱87號文），進一步明確政府購買服務的禁區，并重申了預算先行的制度，主要體現在：

在此前已嚴格限制地方政府和平臺公司融資的情況下，針對政府購買服務越來越泛濫的趨勢，以負面清單的形式，對政府購買服務變形走樣的重災區做了明確禁止，明確了政府購買服務受《政府采購法》的全面約束，政府購買服務的范疇僅限于貨物和建設工程以外的采購對象，而原材料、燃料、設備、產品等屬于政府采購貨物，建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程屬于政府采購工程，均不能納入政府采購服務的范疇。87號文嚴格限定購買服務的范圍，將“工程設施建設”等七大類內容排除在外。

在預算管理上，遵循先有預算后購買的原則，年度預算未安排資金的不得實施政府購買服務，同時還要與中期財政規劃相銜接，服務期限應限定在三年以內。在棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項上給予例外條款。

嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。地方政府以政府購買服務違法融資、變相舉債，實質上是隱性增加政府債務，其違規行為主要有：一是無預算的情況下，以虛假政府購買服務協議向承接主體購買服務，然后承接主體再以該協議中對政府的應收賬款向金融機構融資;二是將建設工程納入政府購買服務范圍;三是工程一次性做完，但納入預算的只是當年實際購買的范圍，從而變相融資（相當于分期付款）;四是虛構項目進行購買服務融資業務等。

2.5 對違法違規或變相舉債進行清理和整改，回歸政府購買服務融資的本源。

87號文要求，各省級財政部門要組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況，發現違法違規問題的，督促相關地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。從其要求可以看出，對于整改的要求是沒有新老劃段的，即違法違規就要整改！但87號文中缺乏整改合規的具體標準，銀行配合整改難度較大。

隨后，各省、市、自治區財政廳下發排查整改工作方案，基本按87號文的要求進行重點排查，但從各縣、地級市上報的排查報告上看，能真正承認變相融資、違規舉債的極少，部分地方政府通過收回承諾函、擔保函或單方面撤銷政府購買服務協議等方式進行了整改，其余基本上持觀望態度。而金融機構受地方政府整改進程的影響，在整改上基本處于被動等待的狀態。更為遺憾的是，某些金融機構還在87號文發文后繼續發放負面清單類貸款，存在巨大的監管風險。

2018年6月26日，財政部就新的《政府購買服務管理辦法》進行征求意見，在征求意見稿里，并未延續87號文對棚改和易地扶貧搬遷工程項目采取政府購買服務運作的豁免規定，政府購買服務進一步回歸本源。

2.6 監管部門的檢查情況與發現問題的整改方式。

以2017年1月9日財政部發函銀監會《關于請依法處理部分金融機構違法違規行為的函》（財預函〔2017〕7號）為標志，財政部掀起對金融機構“存在要求地方政府違法違規擔保或配合地方政府違法違規舉債行為”的問責，建議銀監會進一步核實情況，“嚴肅追究相關金融機構的責任，必要時督促金融機構對有關責任人尤其是授信管理人員嚴肅問責”，其中建行駐馬店分行2015年9月向駐馬店市公共資產管理公司發放基建貸款6.4億元，駐馬店市人民政府通過政府會議紀要，承諾將貸款本息列入市財政中長期規劃和政府購買服務預算，市財政局據此向建行駐馬店分行出具承諾函。2017年2月28日駐馬店銀監局給予建行駐馬店分行“違規要求地方政府提供擔保”罰款30萬元。此后在審計署、財政部的多個對地方政府違規案例的通報上，政府購買服務融資多次出現。

從目前已經公布的違規案例的整改來看，主要采取的整改方式是撤回出具的相關文件/承諾函/協調函，撤銷將融資資金納入本級財政公共預算的決議，明確有關貸款本息不納入中期財政規劃和政府購買服務年度預算，解除政府購買服務協議，變更擔保單位，償還債務/提前兌付借款本金及收益，處理責任人等等。

3 對政府購買服務融資業務的管理建議

3.1 認真學習貫徹中央文件的精神，正確開展業務。政府購買服務肩負著轉變政府職能、改善公共服務供給、推進現代財政建設的重要責任，要認清政府購買服務的概念和初衷，厘清業務邊界，增強識別能力，有效防范實踐操作中的異化和套利，回歸政府購買服務本源，促進政府購買服務融資的健康發展。

3.2 充分理解高層整治地方政府違規舉債問題的堅定決心，積極整改，降低監管風險。金融機構應加強與當地政府的溝通，及時掌握政府整改意向，落實融資的保障措施，針對地方政府消極整改和整改弱化保障等現象，應研究制定對策，持續推進存量違規業務的清理整改工作，確保融資業務整改合規。對于87號文之后仍然發放的負面清單上的政府購買服務融資，要采取有效措施及時落實整改，降低監管風險。

3.3 對法律要有敬畏之心，要嚴格落實國家相關政策制度的規定，糾正違法違規信貸投放行為。未來凡是涉及到政府融資問題的業務，要更多以國發〔2014〕43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和2015年新預算法作為總體合規要求的框架，才會更加安全可靠。

（作者單位：中國農業銀行審計局廣州分局）