一帶一路中PPP融資模式的風險與應對

劉姝辰 姚天沖

摘? 要：改革開放40年來，中國的經濟實現高速發展，政府的公共管理方式也發生了深刻變化，在經濟體制改革方面，逐漸減少政府對基礎設施項目的資金投入，實現了PPP融資模式的推廣與應用。同時，應重視在操作過程顯現出的一系列風險，以便我們從實際出發，制定切實可行的改進方案，從而使PPP模式的功能得到最大發揮。

本文分四部分對PPP融資模式進行介紹。第一部分對PPP融資模式進行整體的介紹;第二部分從PPP融資模式的運作流程入手，對該模式的參與主體及具體運作流程進行介紹;第三部分對PPP融資模式在我國基礎建設應用中所存在的問題進行了分析。最后一部分介紹了PPP融資模式風險的一系列應對措施。本文通過提出問題找到應對PPP融資模式風險的相應措施，提出合理化建議，以促進我國經濟健康發展。

關鍵詞：PPP融資模式;基礎設施;社會資本

一、PPP融資模式的理論概述

（一）PPP融資模式的內涵與特征

PPP融資模式，即公共部門與私人企業合作模式，具體指政府和社會資本以合作的方式提供公共產品和服務，雙方各自獲取合理的收益，同時由參與的政府和社會資本共同承擔責任和融資風險。

PPP融資模式的特征

1.在主體方面，合作方包括政府和社會資本。基礎設施不斷建設和完善意味著資本的大量投入，這對政府來說無疑是一種挑戰，因此將社會資本引入到項目建設中來，與政府共同合作，提供公共產品及服務，是一種不錯的選擇。

2.在目標上，PPP融資模式作為政府的一種融資手段，與政府的職責和宗旨密不可分，提供優質的公共產品及服務，提高公共服務質量，便是此種融資模式的目的所在。

3.在方式上，政府和社會資本以合作的形式提供公共產品和服務，完善基礎設施以提高公共服務質量。

4.在效果方面，PPP融資模式有效地緩解了政府融資壓力，在經濟體制改革的背景下，政府逐漸縮減對基礎設施建設的資金投入，將社會資本引入，實現投資主體的多元，從而共享收益，共擔風險，對于政府和社會資本來說，是一件互利共贏的發展方式。

（二）PPP融資模式的分類方法

1.外包類

此種融資模式中政府仍是投資的主體，其中只有項目的部分或單項功能由社會資本承擔，因此，對于社會資本來說，投入較小，風險相對較小。

2.私有化類型

此種PPP融資模式的投資主體完全由社會資本承擔，政府在整個項目的建設及運營過程中只發揮監管作用，這種私有化類型的PPP融資模式，項目的所有權歸屬于社會資本，任由社會資本支配，因此在享有較大權利的同時，社會資本承擔著較大的風險。

3.特許經營類型

此種PPP融資模式在目前應用較為普遍，即由政府部門和社會資本共同出資，合作經營項目，在此過程中由二者共享收益，共擔風險。但在運作的過程中，如何協調處理社會資本的利潤與投資項目的公益性二者之間的關系，至關重要。因此政府部門在此特許經營類項目中要充分發揮自己的協調管理能力。

（三）PPP融資模式的作用

1.PPP融資模式有利于緩解政府資金壓力和分散投資風險

我國改革開放以來，不斷進行經濟體制改革，政府的公共管理模式也有了很大不同。隨著基礎設施的不斷完善，政府逐漸縮小對其資金的投入，通過引進社會資本的方式，提倡市場競爭機制，將投資主體不斷多元化，從而有效減少政府資金投入的壓力，同時將投資風險分散給參與投資的各個主體，有效降低了投資風險，實現社會資源的優化配置。

2.PPP融資模式有利于激發社會資本的活力

隨著投資主體的多元化，市場競爭機制不斷完善，有利于促進社會資本不斷進行改革與創新，提升市場經濟的整體發展水平。PPP融資模式的出現將社會私營資本引入到公共產品和服務的領域，即拓寬了民間資本的發展領域，在緩解政府資金壓力的同時，為社會民營經濟的發展提供了廣闊的空間，激發了民營資本的發展活力與發展水平。

二、PPP融資模式的運作過程

（一）PPP融資模式的參與主體與職責

1.政府。政府作為投資項目的發起者，僅是通過自己投入項目的一部分資金以及授予私營企業的特許經營權來為項目的建設貢獻自己的力量。

2.特殊項目公司。該主體是為項目的建設而建立，同時作為項目建設的規劃者和操作者，在整個項目的籌建階段起決定性作用。

3.銀行和金融機構。基礎設施項目的興建需要大量資金的投入，除了政府與私人投資者，銀行和一些金融機構在需要時能夠有效地提供充足的資金支持，以便使項目能夠順利地進行開發與興建。

（二）PPP融資模式的項目運作流程

PPP融資模式即政府部門與社會資本簽訂協議，通過政府授予私營資本一定的特許經營權來達到政府與社會資本共同合作開發建設公共產品及服務的過程。運作流程大體上分為四個階段：

1.前期分析。政府作為項目的發起者，在決定某一基礎設施的開發與興建，需首先進行一系列的準備工作，對于任何一個項目來說，需要綜合考量多種因素。

2.特殊項目公司的建立。在提供公共產品與服務的過程中，對于私營資本的選擇，均要秉著公平、公正、公開的原則，通過招投標方式確定的私營資本通過與政府簽訂合同，組建特殊項目公司，負責項目的整個規劃與建設。

3.項目的開發及運營。政府部門和特殊項目公司分別將自己部分的資金投入到項目的建設中來，不斷地完善直至項目最終完成。

4.項目的移交終止。在特殊項目公司將項目完成后，項目即投入運營，在特許經營期限內，由特殊項目公司經營管理，待特許經營期屆滿時，將項目交給政府。

三、PPP融資模式在我國基礎建設應用中存在的問題

PPP融資模式從2002年起開始全方位開放，我國社會資本參與政府公用事業建設也取得較大進展，但仍然存在很多問題，集中體現在以下各方面：

（一）相關法律體系不夠完善

在實際操作過程中，政府在引領和規范PPP融資模式的過程中制定的合同范本與相關政策規定都是當地政府針對本地的實際情況出臺的相關規定，意在解決本地PPP模式應用中存在的問題，不具有普遍適用性和指導意義，完善PPP融資模式的法律法規勢在必行。

（二）私營資本無法真正參與到項目

目前，PPP融資模式最大的問題在于，私營資本在項目的建設過程中沒有發言權，參與度非常低，極大降低了其參與基礎設施項目的積極性。北京大學研究院、中國PPP模式研究院郭建新院長在接受媒體采訪時強調，“PPP模式的實質是從社會資本中引入優良資產，并采用市場化理念進行項目管理，如果市場資本不能參與股權控制，項目合作方之間不能形成公司架構，將不利于項目建設的穩健開展和合理建設”。

（三）政治風險

PPP融資模式下的公共基礎設施建設在籌建的整個過程中，需經歷較長的周期，在此過程中如果發生政權的變更、國家發展政策的變更等，將會給基礎設施項目的建設帶來較大的風險。因此，國家在制定相關法律法規時，應考慮到融資的社會資本的實際情況，最大程度保障國家發展政策以及經濟發展形式的穩定性，從而降低PPP項目的政治風險。

（四）融資渠道不暢

PPP融資模式下的基礎設施項目需要大量資金的投入，在融資的過程中也受到各種限制。清華大學建設管理系教授王守清表示，缺乏融資能力是民營企業難參與PPP的主要原因，其根源是銀行對私營企業的貸款非常謹慎，而負債率高達85%的央企卻能夠獲得銀行貸款的支持。

（五）社會資本的逐利性與公共利益維護之間的矛盾

在PPP融資模式中，如何協調社會資本的收益與社會公共利益是一個不可忽視的問題。同時，政府的工作人員如何做到廉潔公正，如何維護政府的公信力，對于政府及其工作人員而言，也是一個重要問題。政府作為人民的服務機構，在基礎設施項目的特許經營期滿后，應積極承擔項目的救濟和維護，維護社會公共利益，同時要保障社會資本的合理收入。

四、PPP融資模式風險的應對措施

（一）完善相關法律法規

在PPP模式的實際操作過程中制定的相關法律法規，法律效力較低，不具有普遍適用性。一些法律法規的某些規定也過于簡略，缺乏實際操作性。因此，我們應該制定出臺效力層級更高的法律，同時整合PPP融資模式運行過程中的法律風險，擴大法律的適用范圍，同時明確國家各部門的職責分工，避免針對PPP項目的重復立法，減少法律適用沖突的現象。

（二）明確政府角色分工

政府在一項PPP項目中，作為投資的一方主體，承擔著多重責任，應明確政府在整個項目中的定位，促進政府職能的轉換。首先，政府應綜合全面考慮出臺科學的相關法律法規，從而提高具體行政行為的執行力;其次，政府應本著公平、公正的原則，對待社會資本一視同仁。再次，政府要擺正自己的位置，積極發揮自己提供公共產品與服務的職能，同時做好項目后期的服務與監管工作。如在北京地鐵4號線項目中，根據《特許經營協議》規定，在發生涉及公共安全等緊急問題時，市政府有權介入PPP項目的運營管理，以保護社會公共利益。

（三）創造條件打造多種融資模式

改變現狀，打造多種融資模式，首先應該成立民間資本的擔保組織機構。其次，應有效變革政府的管理體制。基礎設施項目建設需要政府公共部門的積極參與和介入，并通過制定相關的規則和出臺相應的法律法規來為PPP項目的順利進行提供保障。再次，需要拓展融資的方式，提升項目融資渠道的多樣性。銀行應優化對于PPP項目的融資審批流程，科學合理地進行貸款支持，也可以建立資本的風險運營市場，采用股票、債券等金融工具籌集更多的資金，為PPP融資模式的應用提供資金保障。

（四）加強PPP監管的專門化

在法律法規方面，我國應出臺全國性的規范和監管PPP項目運行的法律，形成完備的PPP制度監管體系。同時，在監管部門方面，要成立專門的監管機構，將PPP項目的監管權做到統一和一致。此外，應本著公開透明的監督原則，PPP項目的審批、招標、設計、運營的每個階段都要保障公眾的知情權與監督權。政府可以舉行聽證會或邀請社會媒體積極參與到PPP項目的決策和監管過程中來，加強社會的監督并促進政府提供更優質的公共產品與服務。

（五）強化人才的培養

PPP融資模式在吸引社會資本參與到項目中來時，對于企業來說，也是一種挑戰。社會資本需要具有專業的人才，企業需要熟知項目的投資估算、項目決策以及相關的法律風險的復合型人才，這對于私營企業參與PPP項目來說至關重要。同時，高端人才的儲備也是保障項目正常實施和運營的核心支撐。

五、結束語

在經濟全球化的新形勢下，中國的經濟發展迅猛，在不斷地探索與改革中，將PPP融資模式廣泛地應用于基礎設施建設，既緩解了政府的財政壓力，又為私營資本提供了廣闊的發展空間。但在PPP模式的迅速膨脹下，我們不能盲目樂觀，要注意其中潛在的風險與問題，并及時出臺相應對策予以解決，才能使PPP融資模式的效用達到最大化，使我國經濟得到持續穩定發展。

參考文獻：

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