新型城鎮化背景下鄉村治理體系構建的問題及解決路徑

摘 ? ?要：改革開放四十年，中國城鎮化率快速提高，城鄉融合不斷深入，但同時總體發展水平較低、基層組織建設落后以及社會保障與生態建設方面的問題也日益凸顯。為應對上述問題和挑戰，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步明確了目標和任務。實施鄉村振興戰略，有效的鄉村治理是前提，應盡快建立適應經濟社會發展的新的鄉村治理體系。要以加強基層黨組織建設為保障，繼續完善基層自治體系，不斷加強法治建設，并構建鄉村德治新秩序。

關鍵詞：新型城鎮化鄉村振興鄉村治理

一、歷史與現實：新型城鎮化背景下鄉村治理體系構建的必要性

農村是中國改革開放的發源地。上世紀70年代末，農村聯產承包責任制的實施拉開了改革開放的大幕。四十年后，習近平總書記在十九大報告中提出“鄉村振興戰略”，將其與科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略并列為黨和國家未來發展的“七大戰略”，并明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”①的總要求，足見對其的高度重視。鄉村治理是鄉村振興的核心內容，鄉村振興離不開完善的鄉村治理體系。如何理解新時代黨中央再次將推動改革的重心放在鄉村振興。我們可從以下三方面進行分析。

（一）歷史的觀照：我國鄉村振興是經濟社會發展的必然

改革開放以來，我國經濟保持長時間高速增長，取得了世界矚目的發展成就。西方學者從看衰、驚嘆再到反思中國改革開放的發展歷程，“中國模式”由此應運而生，引起世界各國的肯定和研究。但是，獲得世界認可的“中國模式”中鄉村的身影暗淡。從歷史上看，改革開放四十年鄉村發展滯后于城市有其歷史必然性，是經濟社會發展內在邏輯延伸的必然。

從西方近代化之路可以發現，鄉村衰落是早期城市化進程和工業化發展的必然結果。如以英國為例。近代英國率先完成工業革命，成為著名的世界工廠，一躍成為世界頭號經濟強國。與之同時，為了滿足經濟高速發展，特別是強大的紡織產業對市場空間的龐大需求，英國迅速在全球擴張殖民地，建立了統治世界長達百余年的“日不落帝國”。但是，英國取得如此巨大政治、經濟和社會發展成就的代價是農民大量破產、鄉村普遍衰落。這與英國全球海外殖民地相輔相成，是一個硬幣的兩面。如果說近代英國迅猛擴張海外殖民地是為了滿足經濟發展的銷售需求，則其在國內強迫廣大農民破產，大量農田變成牧場，失去生產資料的農民轉化為雇傭工人，是為了滿足經濟發展的生產需求。因此，這條被史學家們稱為“羊吃人”的近代英國工業發展道路有其符合經濟社會規律的合理性存在。當然，敗于此、成于此，日后英國鄉村振興也得益于城市工業經濟的發展。由此可見，從經濟社會發展規律看，所謂的“鄉村衰落”實質上是資源配置傾向工業和城市的結果，是相對城市和工業經濟發展的滯后，是發展中的問題，也必將在發展中得到解決。

20世紀90年代以來，社會主義市場經濟體制為目標模式的改革取得全國共識，改革的深度和廣度遠超之初。在此過程中，中國農村也隨之經歷了一場劇烈的變化，特別是西部地區，以人力為核心的大量資源流向城市，使得鄉村衰落愈加觸目驚心。2.6億農民工進城，使城鄉人口流動帶來了許多變化，大量農村青壯勞動力離開鄉村進入城市，則大大增加了中國社會治難度：一方面是城市流動人口管理形勢日益嚴峻，另一方面則是空巢村、老人村、留守兒童村和貧困村大量出現，已成為當下中國（尤其是西部）廣大農村的常態。可以說，改革開放讓我們在物質上取得巨大進步的同時，也極大地改變了我國的經濟社會結構。據住建部《全國村莊調查報告》數據顯示：1978—2012年，中國行政村總數從69萬個減少到58.8萬個，自然村總數從1984年的420萬個減少到2012年的267個，年均減少5.5萬個。改革開放四十年，衰落的鄉村從另一個角度看也是為我國改革開放整體推進做出了自己的貢獻。當前，我國所處的歷史方位發生了重要變化，這正如黨的十九大報告所提：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”①衰落已久的鄉村在新時代已經到了再次振興的時刻，再次振興的鄉村也必將成為推動新時代中國特色社會主義事業發展的重要動力源泉。

（二）現實的需要：鄉村振興是中國強起來的主要動力

十八大以來，黨中央對“三農”問題更加重視，在政策傾斜和扶植力度上體現得更加充分。2016年11月中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記再次強調我們要堅決打贏扶貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。可以說，“三農”問題是鄉村振興的主要內容，也為實現我國2020年全面建成小康社會，2035年建成社會主義現代化國家的戰略目標提供強大動力。

（三）抓重點、補短板、強弱項：鄉村振興的保障和基礎

第一，制度和機制的政策延續性。十九大報告對我國農村基本經營制度進行了明確規定，確保農村土地承包關系穩定并長久不變。這項政策極大地激發了農民生產經營的信心，維護了農民的切身利益，使農民事實上真正成為土地的主人，解決了農民以往因為政策多變而產生的后顧之憂。

第二，建設一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”人才隊伍。所謂懂農業，就是懂得現代農業規律，理解市場在農業資源配置中的決定作用，善于進行農業創新的人。所謂愛農村，就是真正從內心深處關注農村，并對中國是一個農業大國有深刻認識，了解農業對國富民強的重要性。

第三，制度和人才為鄉村振興戰略提供了有力保障，但鄉村振興戰略順利實施的關鍵是鄉村治理。十九大報告中明確提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。構建完善的鄉村治理體系要求將有法制意識、遵紀守法的村民，優良的道德觀和健全的道德標準和以傳統鄉規民約為基礎的村民自治體系相結合，在遵守憲法和法律的基礎上，構建治理有序的規范體系。完善的鄉村治理體系還是國家治理能力現代化的主要內容和重要體現。健全鄉村治理體系是鄉村振興戰略的基礎與核心，是全面建成小康社會、推進國家治理能力現代化的重要內容。

二、當前鄉村治理建設面臨的主要問題

（一）農業總體水平不高，發展面臨眾多挑戰。20世紀80年代中后期以來，我國農業發展受制多方面因素，農業生產力始終難以提高，現代化之路舉步維艱。其表現在如下幾個方面：

第一，以城市和工業經濟為主的政策導向導致農業投入嚴重不足，農業發展后勁缺乏，這導致農業基礎設施老化嚴重，農業科研經費遠低于世界平均水平。農業投入不足成為制約我國農業發展的主要障礙。

第二，發展長期遲滯導致農業產業結構非常不合理，一些問題迫在眉睫，如產品結構單一、層次低;農產品以粗加工為主，增值困難;經營理念和經營方式落后，缺乏做大做強意識等。

第三，生態環境惡化和資源短缺造成農業可持續發展受到制約。隨著人口增加，我國人均資源短缺問題日益嚴重，加上生態環境惡化影響，農業發展受到日益嚴重的資源與環境約束。

（二）應加強農村政治建設，保障農民合法權益。改革開放不僅改變了以往我國農村物質匱乏的生活面貌，也在激發農民參與政治、民主決策上取得了巨大成就，有效地保障了農民當家做主的政治權利，維護了農民合法的正當利益。但隨著改革的不斷深入，農村基層民主建設也存在不少問題，面臨諸多挑戰，其主要表現在如下方面：

第一，一些農村基層黨組織軟弱渙散，黨員意識陳舊僵化、嚴重缺乏奮斗精神，在群眾中缺乏凝聚力、號召力和戰斗力，在農村發展中難以發揮模范帶頭作用。

第二，農村基層民主政治實現形式基本適應農村民主政治發展需要，但也存在諸如村委會選舉賄選，村委會與村黨支部各行其是，村民自治中鄉規民約不符合法律法規，甚至鄉豪村霸把持村委會等問題。嚴重者極大影響了農村黨建和民主政治建設，嚴重損害了農民的政治權利和正當利益。

第三，傳統宗族勢力把持村務，嚴重影響農村政治建設。新中國成立后，宗族勢力作為封建剝削勢力受到嚴厲批判，幾乎消失殆盡。但從某種意義上講，宗族勢力熟悉鄉村風土人情，利用鄉規民約進行鄉村自治，一方面能夠有效地組織鄉村生產生活等活動，另一方面則能夠極大地降低組織農村社會各項活動的成本。但宗族組織畢竟是以“私勢力”為核心，資源配置和利益分配是以費孝通先生所言的“圈子”為標準，親疏有別，遠近不同。這樣的宗族自治與追求人人平等的社會主義民主政治是兩種性質截然不同的政治文化。以社會主義政治民主的標準而言，宗族勢力在鄉村自治中勢必處處以損害村民政治和經濟利益的方式來彰顯自身的存在。因此，農村基層民主建設必須要對宗族勢力加強監督管理，揚長避短，構建真正維護每名村民政治權利和切身利益的治理體系。

第四、有生力量流失導致農村自治建設面臨嚴重挑戰。農村青壯年人口大量外流極大影響農村自治的人才基礎和組織基礎，而沒有一定數量較高素質的村民為基礎的農村自治必然面臨“雷聲大雨點小”的窘境。具體影響表現在：外流的青壯年農村人口正處于思維能力和行動能力最強的階段，他們的大量外流造成農村政治組織的選舉質量和工作能力急劇下降;與之同時，隨著青壯年人口外流出現的大量留守老人、婦女和兒童大都不具備關于民主選舉、公民權利等基本的政治素質，他們一般難以正確維護自己的政治權利和正當利益，由此容易導致村務黨務被極少數人把持獨斷的情況出現。

（三）農村科教文化事業發展緩慢。促進農村教育公平是重中之重。城鄉之間教育資源失衡現象十分嚴重，教育基礎薄弱、師資力量嚴重不足、設施簡陋、失學輟學嚴重、留守學生多等問題十分普遍，九年義務教育落實亟待普及和鞏固。農村衛生事業發展緩慢，農村醫療衛生人才、醫療設施等醫療衛生資源普遍匱乏，初級保健制度建設亟待完善，農民看病難、看病貴問題相比城市顯得更加突出，因病返貧現象比較普遍。農村公共文化事業發展滯后，公共文化設施簡陋失修，有些地方甚至沒有文化活動場所和文化活動設置，文化活動單一重復、缺乏群眾吸引力的現象十分普遍。

（四）農村生態環境治理任務艱巨。改革開放以后，我國工業經濟迅猛發展的代價是生態環境日益惡化，并且問題主要集中在廣大農村。這使農村生產生活遭遇嚴重威脅，成為進行鄉村治理的主要障礙。農村生態環境惡化源自自然和人為的破壞，后者是主要原因。各類污染是農村環境污染、生態惡化的根本原因，其中工業污染首當其沖。改革開放后，農村不僅提高了農業生產力，而且鄉鎮企業發展迅猛，極大地促進了我國經濟社會發展，但同時因其數量眾多、規模小、設備簡陋、能耗高、缺乏環保設備等原因，經過十數年發展，造成農村環境污染日漸嚴重，生態環境逐漸惡化;此外，城市因為產業結構調整而將污染嚴重的工業企業轉移到農村，這是造成農村生態環境惡化的轉移污染。第二，農業污染成為工業污染之后造成農村生態環境惡化的重要原因。農業生產中農藥、化肥等化工原料的過量使用嚴重污染了農村的土壤、地表和地下水源、生物等，這不僅影響農產品質量，更對農民生活和城市食品安全造成嚴重威脅。第三，生活污染。隨著農民人口增多和生活水平的日益提高，農村以露天堆放和集中掩埋為主的傳統垃圾處理方式無法應對日益增多且種類多樣的垃圾，由此造成生活污水對地表和地下水的污染，生活廢氣對空氣造成嚴重污染，生活中的化工廢料對土壤造成污染。

三、鄉村治理體系構建的路徑

（一）夯實基層黨組織基礎，加快農村基層組織制度建設。為此，當前鄉村治理體系構建需要結合鄉村實際和治理構想，從如下方面加強基層黨組織建設。

第一，強化農村黨支部建設。黨支部作為農村基層黨組織的重要實現形式，要充分繼承我黨“支部建在連上”的光榮傳統，發揮戰斗堡壘的重要作用，解決組織建設過程中“軟弱渙散”問題。為此，一定要選配組織能力強、群眾威信高的優秀黨員擔任黨支部書記，積極發揚黨員在鄉村群眾中的先鋒帶頭作用。

第二，利用信息化技術加強黨員干部管理。以信息技術為核心的技術群可為強化黨員干部管理提供有力支持，也可為“兩學一做”教育常態化制度化提供新的技術實現途徑，由此提高農村黨員干部的組織領導水平。

第三，以群眾路線推進鄉村治理方式創新。“從群眾中來、到群眾中去”，這是我黨的根本工作路線。在當前鄉村治理實踐中，更應積極走到廣大鄉村的億萬群眾當中，傾聽他們的呼聲，了解他們的處境，維護他們的利益，在在鄉村社會治理實踐中，在鄉村治理更堅決地貫徹群眾路線，真正實現鄉村治理靠群眾，治理鄉村為群眾。

（二）完善中國特色村民自治體系。村民自治是符合中國國情，具有中國特色的社會主義制度設計。因此，需要從幾個方面加強中國特色村民自治體系構建。

第一，必須堅持村民自治在體系中的主體地位。改革開放四十年，我國鄉村已經發生了翻天覆地的變化，這給當前村民自治體系構建既奠定了堅實基礎，也帶來了挑戰，其中的關鍵是整合治理資源，強化村民自治教育，讓群眾認識到自治的重要性、必要性以及實現自治的路徑、方式方法。在鄉村治理過程中，真正將農民作為鄉村治理的主體，從農民群眾切身利益出發直面與改善鄉村治理困境。

第二，是堅持強化村民自治的組織管理。我國廣大鄉村自古以來便存在組織意識淡薄、組織化程度低的特征。新中國建立，特別是改革開放后，物質上的巨大進步以鄉村人口大量外流為代價，這反而大大影響了鄉村自治的構建。因此，面對當前鄉村組織渙散的困境，必須注重鄉村內部非正式組織的教育，積極將其融入村鄉村自治體系當中，以此增強鄉村治理體系。就鄉村的歷史和現實而言，前面所提宗族組織是必須正視的鄉村內生性自治組織。

第三，要培育和發揮社會組織的作用。受制于先鄉村自身資源的匱乏，內生性鄉村自治組織發揮的治理作用較為有限，社會組織能憑借自身掌握的資源在基建、化解糾紛、公共服務等方面發揮作用，成為鄉村治理體系中積極的支持力量。

（三）把法治建設貫穿到鄉村治理體系構建全過程。當前我國有關鄉村治理的法律法規基本齊備，但重要的真正做到有法必依、執法必嚴，真正培育鄉村治理主體具備法治思維和法制意識。為此，可從普法宣傳、依法行政和法律服務等三方面進行建設。

第一，利用各種方式，在農民群眾中積極宣傳普法，增強農民法律意識。法律的基本精神是“人人平等”，拒絕因遠近親疏而產生的利益關系失衡。我國鄉村傳統上的“圈子”意識根深蒂固，亟需將海報、專題講座、廣播等傳統方式與互聯網、手機即時通信等現代方式相結合，用百姓喜聞樂見的方式途徑宣傳普法，讓法治意識和法治思維真正在鄉村干部群眾內心深處落地生根，讓遵紀守法成為他們的日常習慣。

第二，完善監督機制，確保鄉村基層干部依法行政。鄉村基層干部是鄉村治理的具體落實者，他們的一言一行關系鄉村治理的成效和百姓對鄉村治理好壞的印象。因此，必須完善監督機制，強化對鄉村基層干部依法行政的監督約束，讓權力關進制度的籠子，真正讓百姓通過鄉村基層干部的言行感受到鄉村治理是依靠他們、為了他們，讓他們受益無窮。

第三，積極創建法律服務實現形式，提高鄉村法律實踐成效。我國鄉村自古畏懼官司，一方面源自“寧事息人”的價值觀念，一方面源自法律服務機構的滯后。兩者長時期相互作用，鄉村法律意識淡薄，法律服務機構匱乏仍是普遍現象，也是鄉村治理依法進行的重要障礙。

（四）以德治村，促進鄉村治理道德秩序的形成。依法治國、以德治國，是我國根本治國方針，因此，鄉村治理體系構建不僅要體現依法治國，也必須體現德治原則。

第一是讓社會主義核心價值觀成為鄉村德治的靈魂。社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內核，高度精煉和集中表達了中華民族傳統美德的精華。鄉村治理過程中道德秩序的塑造需要以社會主義核心價值觀為指導，形成既符合鄉情又滿足時代要求的鄉村社會道德新標準。具體路徑則可將社會主義核心價值觀與規范鄉村百姓日常行為的鄉規民約相結合，通過思想教育、鄉村文化熏染等途徑，潛移默化，讓村民從內心深處感受社會主義核心價值觀，從思想深處認同社會主義核心價值觀，進而能以社會主義核心價值觀為生產生活行為規范，自我管理自我約束，形成社會主義核心價值觀無處不在的鄉村德治新局面。

第二是強化鄉村思想文化建設。中國兩千多年的歷史文化是以農耕文明為主、融合了游牧文明和海洋文明的文化，其中蘊含著極為豐富的思想觀念、人文精神、社會風俗等優秀傳統，需要我們深入挖掘、積極傳承。以此為基礎，塑造良好的鄉風、民風、家風，促進鄉村精神文明建設，讓鄉村文明新面貌成為鄉村治理大亮點。

第三是樹典型、立先進，以點帶面塑造鄉村社會新風尚。榜樣的力量是無窮的。先進模范人物能讓美好的設想和健全的制度鮮活地呈現在鄉村群眾面前，讓鄉村群眾對鄉村治理的構建可看、可感、可信，從而帶動他們團結奮進、和睦友愛。因此，堅持模范先進人物的評選，塑造正確的價值導線和輿論方向，以點帶面，以少帶多，形成良好的鄉村社會氛圍，塑造鄉村社會新風尚。

注釋：

①《黨的十九大文件匯編》，黨建讀物出版社2017年版，第22頁。

①《黨的十九大文件匯編》，黨建讀物出版社2017年版，第7頁。

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作者簡介：白劍波（1965--）男，博士，河南新鄉醫學院馬克思主義學院副教授，碩士研究生導師，研究方向：馬克思主義哲學、社會治理。

基金項目：2018年河南省政府研究決策招標課題（項目編號：2018B158）“新型城鎮化背景下河南省鄉村振興主要路徑研究”