精準扶貧過程中的精英俘獲與治理機制探究

李瑜

摘 要：目前，現代化建設迅猛發展，我國的農村建設的發展也有了很大的進展。我國精準扶貧實踐中存在“精英俘獲”現象，即地方精英以群體或個人參與的方式，采用壟斷、霸占的形式對扶貧項目與資源進行侵占與盤剝，并且在這一過程中，不同類別的精英表現出不同的行為特征。這些情況嚴重阻礙了扶貧開發的運作與發展，降低了扶貧資源的利用率，使精準扶貧溢出效果甚微。克服精準扶貧實踐中“精英俘獲”現象，可從完善貧困治理機制、加大項目監管力度，精準識別貧困群體、引進適宜扶貧項目，激發公眾參與意識、推動信息順暢透明等方面進行整體性突破，以提升扶貧工作成效。

關鍵詞：精準扶貧過程;精英俘獲;治理機制探究

引言

精準扶貧中的精英俘獲是在時間有限、資源有限的情況實現扶貧的最大效應，是增強村莊內生力和造血功能的重要路徑選擇。為了保證精英俘獲推動扶貧脫貧，還需轉變鄉鎮政府扶貧脫貧領導方式，培育扶貧精英的“利他”觀念，提升農民的內生力和造血功能。

1 問題的提出

“精英俘獲”一詞最早出現在經濟學領域，而后被運用到管理學、政治學等研究中，是指精英掠取資源的一種俘獲行為。國外研究最早可追溯到奧爾森的“利益集團俘獲”范式。學者Laffon、Bourdieu等人較早開始研究“精英俘獲”。Platteau研究發現，在西非，地方精英俘獲了社會資金。Galasso認為，在孟加拉的食品教育方面，具有政治地位或特殊能力的少數人常常成為資源的掠奪者和享用者，存在“精英俘獲”現象。學者ShyamalChowdhury等綜合以往的研究，提出了一種新的說法：“精英俘獲”現象不是由分權導致的。他認為，影響“精英俘獲”的因素主要包括地方公共品財務機制、精英群體的大小與地方政府的政治責任性。Mansuri等研究發現，在遠離權力中心、文化素養略低、貧窮或有顯著種族、種姓和性別差異的社區更易發生“精英俘獲”。Pan等通過對坦桑尼亞農業投入補貼項目優惠券的調查研究發現，近60%的受益者來自村干部家庭。澳大利亞學者Besley認為，基層領導俘獲本應幫扶貧困人口的定量福利卡的可能性較大。相較而言，國內學者較晚開始“精英俘獲”的研究。溫鐵軍通過對新農村建設資源分配的研究發現，多數小農被邊緣化、收益有限，而精英農戶得益較多。吳新葉指出，“精英俘獲”分為以下兩種情況：一是精英控制并影響了民間組織，二是外生型資源利用精英影響民間組織的發展及運行。李小云認為，扶貧資金和項目所產生的利益絕大多數被精英獲取。鄉村層面的“精英俘獲”現象引起了學者們的更多關注。邢成舉研究發現，合作經濟組織與扶貧項目出現偏差的主要原因是鄉村社會關系結構。“精英俘獲”行為不但在經濟層面增加了農民脫貧的負擔，也是導致農村社會貧困代際傳遞的重要因素。周長春等認為，農村精英階層通過一定手段強化對農村治理權力的控制，從而造成農村治理“內卷化”。通過對比國內外學者的相關研究，我們發現國外學者更關心社區治理與地方治理方面的“精英俘獲”，目前較為統一的觀點是出現“精英俘獲”現象的原因是地方分權。國內學者把“精英俘獲”與扶貧開發相結合，認為在扶貧開發資源分配上存在不同程度的“精英俘獲”。這不但會嚴重破壞扶貧項目的成果，也會對國家與地方政府形象造成消極影響。

2 精準扶貧過程中的精英俘獲與治理機制

2.1鄉鎮政府選擇性治理

韋伯認為，與傳統組織類型不同，官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。然而處于官僚體系末端的鄉鎮政府，權力運作充滿著隨意性、權宜性、變通性和短期性，無論是正式的還是非正式的，正當的或者不正當的，任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式都可以被鄉鎮政府合理利用。這種“正式權力的非正式運作”現象、“權宜性治理”方式，使得鄉鎮官員和村干部在扶貧策略中具有較大的運作空間，甚至“只在乎結果，不在乎過程”成為了當前貧困地區鄉鎮政府落實精準扶貧政策的潛規則。在壓力型的科層制的影響下，上下級政府之間存在著利益的共同性、目標的一致性，所以即使鄉鎮政府在政策執行上出現選擇性治理甚至敷衍式治理，只要能夠達到實際的成效，而這個成效又是符合上級政府偏好的，那么這種鄉鎮政府的理性行動就存在著很大的運行空間。在中國自上而下的科層體制之下，上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標，并制定嚴格的績效考核指標來檢驗下級政府部門的工作績效。在當前脫貧攻堅還沒有一條可復制的路徑可以參考，扶貧資源的使用、脫貧群體的標準以及扶貧脫貧的考核都缺乏統一的標準，各級政府在精準扶貧的大政策中有理性選擇操作的巨大空間，將有限的扶貧資源發揮最大的扶貧效應成為他們完成脫貧攻堅任務的首要選擇。在一些村莊內生力和造血功能缺乏的地區，扶貧脫貧難度極大，在有限扶貧資源的傾注下很難短時間實現脫貧致富的目標，甚至出現“養懶漢”、“不脫貧”的怪象，從而導致扶貧資源的浪費，再加上鄉鎮政府缺少和貧困村民的直接接觸，對村情、民情、社情并不了解，作為連接著政府與農村的中介——精英則成為了鄉鎮政府的“救命稻草”。為了保證在短期內取得脫貧攻堅的效應，縣級政府也贊同這種“選擇性扶貧”方式，“縣扶貧辦會有選擇地將具有項目實施能力和具備項目資金配套能力的村莊作為首選村莊”

2.2轉變鄉鎮政府扶貧脫貧領導方式

鄉鎮政府是精準扶貧政策是主要實施者，也是扶貧績效考核的直接完成者，在“上有政策，下有對策”管理思維的影響下，選擇性扶貧成為地方政府推行精準扶貧政策重要措施，但是這種過渡時期的特殊扶貧手段不能作為一項根本的扶貧政策長期實施。一要構建政府扶貧、行業扶貧、社會扶貧的格局，將外部力量與內源發展相結合。政府擁有豐富的國家扶貧資源、行業有專業的扶貧方式再加上引入社會競爭機制，把扶貧脫貧置于市場競爭中，充分盤活農村經濟和市場活力，整合政府、行業、社會的扶貧資源，通過鄉村精英用于村莊產業和兜底保障方面，從而提升貧困戶的自我發展能力。二要完善精英主導扶貧的機制。鄉鎮政府需要完善精英支配扶貧資源的管理體制，將精英的扶貧行動置于合理的監督之下，保證扶貧資源最終運用于村莊的實際發展需要，減少精英俘獲導致扶貧瞄準不精準的現象。三要樹立正確的政績觀。政績觀決定發展觀，鄉鎮政府要把績效考核融入精準扶貧政策中，通過推動貧困地區經濟發展和貧困人口的脫貧致富，把政府官員和鄉村精英直接培養成為脫貧攻堅的領導者、推動者和實踐者。

2.3村民的理性選擇

科爾曼的理性選擇理論認為：“如果社會理論的目標是解釋以個人為基礎的社會組織活動，理解個人行動便意味著尋找其隱藏在行動內部的各種動機。所以，解釋社會組織活動時，必須從行動者的角度來理解他們的行動。換句話說，局外人認為行動者的行為不夠合理或非理性，并不反映行動者的本意。用行動者的眼光衡量，他們的行動是合理的。”而這些理性選擇受制于村民的知識水平、風俗習慣、群體規范、利益期望等因素，長期的小農保守心理、固守現狀的“清官企盼”心理以及對權威的服從和對精英的崇拜，以至于在理性選擇中容易受到精英俘獲的支配，從而導致村民主體的缺位。所以在精準扶貧的推進中，村民理性地認為精英俘獲遠遠比“發錢式”的扶貧方式更有價值，但是他們自身組織化程度低、社會資源少，無力成為扶貧資源的直接承擔者，反而更傾向于由精英來支配扶貧資源并保證自己從中獲取更多的短期利益。傳統的農村社會以血緣、地緣、業緣關系為主，家族、屬地是凝聚農民最強有力的制度，隨著農村社會的激烈變革，血緣和地緣關系地位有所下降，以一家一戶為單位的社會關系逐漸確立起來。農村社會由“熟人社會”轉向“半熟人社會”的轉變，這種“半熟人”社會的特征包括：第一，村莊社會開始呈現多元化，異質性增加，村民之間的熟悉程度降低;第二，隨著地方性共識的衰退，村莊傳統規范越來越難以約束村民的行為，村莊內生秩序能力下降;第三，村民對村莊的主體責任感逐漸喪失，越來越難以僅靠內部力量來維持基本的生產生活秩序。尤其是在農村經濟體制改革之后，大量農村剩余勞動力向城市轉移，轉移的群體中絕大部分是精英分子。這種鄉村精英的流失造成了農村人力資源的匱乏，人口數量的減少使農民的組織化程度進一步降低，很大程度上弱化了村莊可持續發展的能力。一方面在長期社會邊緣的農村社會生活的農民在主觀意識上存在著極強的“權威服從”心理和“清官企盼”心理，這種封建社會遺留的荼毒思想在很大程度上，他們政治效能感很低，對村莊事務和政治活動并不關系，正如亨廷頓所描述的：“窮人通常很少參與政治，因為參與政治似乎與他們關系的主要問題無關，也無助于解決他們的主要問題”。另一方面農民理性主義的選擇往往是短期利益和眼前利益，尤其是對于窮人來說，生活的保障遠遠超過一切，“對他們來說，優先的不是要民主，而是要保障。小農生活是不穩定的，因此他們不得不依靠別人，要有某種‘皇帝來保護自己”。精英正是基于農民這種主體意識缺位和短期利益效應的理性選擇，在社會資源豐富和地方政府的培育下，成為了村莊的“威權”核心。

2.4完善貧困治理機制，加強項目監管力度

宏觀上，要建立頂層政策設計與基層實際相結合的貧困治理機制，增強政府的善治能力，優化各部門的政策體系。《中國農村開發綱要（2011—2020年）》與《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》從國家層面詳細闡明了扶貧開發的總體規劃和全面部署，但由于精準扶貧工作的復雜性與現實問題的多元化，這些文件在實踐中往往難以發揮其價值。實現精準脫貧，需要立足地方實際進行自上而下的制度創新與制度改革。微觀上，在鄉村治理方面，基層管理者應當轉變治理模式，主動扶持貧困農戶，切實做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”，不給當地精英謀取利益以可乘之機。針對扶貧政策不能落地生根、靈活性差等問題，應當及時總結、調整、改進并加以推廣，形成適時糾偏的矯正機制。同時，項目制監管機制的完善程度與扶貧工作的質量高低息息相關。執行主體需要將監督貫徹到權力運行的整個過程中，切實保障扶貧產業鏈條的統一與完整，建立科學、有效、全面和詳細的貧困監測指標體系，對扶貧項目及資金的流向進行嚴格把關，避免出現“精英俘獲”現象。

結語

從實際操作層面來看，地方精英以群體或個人參與的方式，采用壟斷、霸占的形式對扶貧項目與資源進行侵占與盤剝，并且在這一過程中，不同類別的精英表現出不同的行為特征。這些情況嚴重阻礙了扶貧開發的運作與發展，降低了扶貧資源的利用率，使精準扶貧溢出效果甚微。克服精準扶貧實踐中“精英俘獲”現象，可從完善貧困治理機制、加大項目監管力度，精準識別貧困群體、引進適宜扶貧項目，激發公眾參與意識、推動信息順暢透明等方面進行整體性突破，以提升扶貧工作成效。這對2020年貧困人口如期脫貧、全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要的現實意義。

參考文獻

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