論新加坡人民行動黨長期執政的選舉制度基礎

徐正邦

摘 要：新加坡人民行動黨自1959年上臺執政，在反對黨一直存在的情況下，始終保持一黨獨大并長期執政至今，這種現象在實行民主選舉的國家是極其少見的。究其原因，人民行動黨精心設計的選舉制度是其長期執政的重要基礎：通過單一選區相對多數決制使“贏者全得，輸者全無”，讓反對黨一席難獲，人民行動黨大獲全勝;通過集選區制度抬高參選門檻，增加反對黨競選難度，讓人民行動黨無可匹敵，輕松取勝;通過非選區制度和官委議員制度安撫選民，打壓反對黨的支持力量，爭奪優秀人才，讓人民行動黨永葆活力，遙遙領先。

關鍵詞：新加坡;選舉制度;人民行動黨;長期執政

一、單選區制度

單選區又叫小選區，特點是每個選區無論有多少人參選，只能選出一名代表，每位選民投一票，選區內得票最高者當選，所獲票數不需要超過該選區有效票數的一半。這種“贏者通吃”的制度也叫單一選區相對多數決制，一般而言，單一多數決對人民行動黨這樣的大黨十分有利。因為人民行動黨無論在政策、名氣、號召力和人財物上都能給予它的候選人最強大的支持，令反對黨這樣的小黨們無法匹敵;并且選民們為了不浪費選票，大多都會選擇把票投給當選機會比較大的政黨，這樣對反對黨的生存更加不利。

當然，人民行動黨的專業性和現代性水平是后發展中國家中最高的[5]，在爭取民心，改善民生方面確實做得很不錯：比如每名人民行動黨議員都必須深入選區、聯系群眾，每周必須抽出一個晚上接見所屬選區的選民，聽取訴求、回應關切;實施資助計劃，為年長公民提供補貼;放寬組屋申請條件等等，這些“派糖”措施極大地籠絡了人心，贏得了廣大選民的支持并影響了選票的流向。從集選區制度實施前的1968年到1980年四次選舉結果來看，單選區制度下人民行動黨擁有絕對優勢，贏得了全部議席，反對黨一無所獲，完全無法與之抗衡。此外，新加坡的選區由選舉局劃分，而選舉局隸屬于總理公署，實際劃分選區的權力掌握在總理所代表的人民行動黨手上。如果反對黨在某個選區擁有較高的支持率，可能擊敗人民行動黨，選舉局就會以有利于人民行動黨競選為原則，將這個選區撤銷或者合并到人民行動黨占絕對優勢的選區，達到分散反對黨票源，稀釋其支持率的目的。自人民行動黨執政以來的每次大選，選舉局都會根據選情對選區進行劃分調整，且規模和幅度越來越大。2001年大選，新加坡民主聯盟主席詹時中在受訪時表示：“民主聯盟本來已打算到文禮、干榜格南競選，因此曾經到這兩區活動，以為競選做好準備，現在這兩個單選區已經消失了，使得民主聯盟的努力付諸東流。”[6] 2015年大選，鑒于人民行動黨在“如切單選區”中勝算不高，因為上屆大選中，該區反對黨工人黨候選人余振忠得票率高達48.99%，選舉局就撤銷了該選區。另外，選區劃分結果公布的時間也不斷壓縮，且沒有嚴格的制度和規律：2001年從公布到正式大選只有兩個星期，2006年則只有10天，使得反對黨不光每次選舉幾乎都要到新的選區參選，而且根本沒有足夠的時間展開競選造勢工作和爭取選民。通過這些對選區的精準操作，讓對手疲于應付，人民行動黨總是能占據主動，保證其在絕大多數選區中的優勢地位，這也是其總是在大選中大獲全勝的奧妙之一。

二、集選區制度

除單選區制度外，新加坡還獨創了一個集選區制度。設立集選區的構想由時任總理李光耀于1982年提出并在1988年新加坡大選首次實行，其最初目的是為了平衡各族群在國會中的代表比例，確保少數民族在國會中的代表，避免馬來人、印度人的利益受到損害。新加坡是一個多種族、多文化的移民國家，在本地人口中，華人占七成以上，馬來人和印度人各占一成左右。在單選區制度下的1966年至1981年歷次選舉中，人民行動黨均囊括全部議席，一黨獨大。而在這種一黨獨大體制下華人與馬來人在選舉中逐步呈現出族群兩極化，各族群選民在投票時越來越傾向投給出身同一族群的候選人，少數族群的國會議員比例呈現逐漸遞減的現象，其比例由1959年的35.39%下滑到1980年的20.15%，降低了15.24%[7]。這種少數族群代表隨著新加坡各族群人口逐年增加反而不斷減少的趨勢，造成國會中各族群議員比例差距懸殊，并在1976年達到相當嚴重程度，而在1988年則達到了歷史最高[8]。由此，新加坡政府認為舊的選舉制度不能實現多元種族的平衡，保護少數族裔利益成為推出集選區制度的重要原因。但是隨著時間的推移，該制度也逐步演變成人民行動黨打壓反對黨勢頭、阻礙反對黨競選，保證自身優勢的工具。

集選區是集體代表選區的簡稱，是把原來的一部分單選區合并成若干個集選區。一個集選區中每個政黨必須提出多名候選人（三到六名），這些候選人須來自同一政黨，或是獨立人士的組合，但不可跨黨派聯盟。其中必須有至少一名候選人屬于馬來人或者其他少數種族。多名候選人組成一個小組集體參加選舉，選民對各個政黨的候選人小組進行集體投票，而非投給單一候選人，不論選區內幾人一組，選民皆只有一票。同時，在集選區當選的議員人數不能少于全體國會議員數的四分之一，但也不能超過四分之三;且集選區中的五分之三必須是馬來集選區，在馬來集選區競選的小組必須提出馬來族候選人。集選區制下的計票方法同樣是相對多數代表制，一組一票，票數最多的組勝出，每個競選小組的候選人要么一起獲勝，要么一起落敗。

集選區制給反對黨設置的過高門檻，也反映在了2011年之前歷屆選舉中：反對黨每屆只有寥寥幾人勝選，且都來自單選區;在集選區，很多選區根本不必搞宣傳、投票，人民行動黨就已經自動當選。而反對黨之所以能在2011年和2015年贏得一個集選區，在于5人及以上集選區數量的顯著減少，有利于人數較少的反對黨集中優勢競選勝算較大的選區。為了拿下一個5人集選區，工人黨將3個頂尖人物全數推往阿裕尼。他們都是工人黨的“王牌”，冒著巨大風險，放棄各自經營多年的單選區而同時組團，“為民主出走”[9]，最終取得了歷史性突破。

從以上數據可以看出，集選區制度固然在一定程度上保障了少數族裔的政治利益，但其實際效果卻極大的增加了反對黨競選的難度，使得人民行動黨的絕對多數地位更加難以撼動，激起了反對黨猛烈批評。總體來說，集選區制對大黨有利，對小黨不利。幾個候選人一組占一票結合相對多數代表制，使實力強大的人民行動黨可以輕而易舉地同時得到數個議席;而對黨本身就勢單力薄，集選區制對候選人的苛刻要求使得反對黨難以提出合適候選人。要么勉強拼湊競選小組，幾乎不可能獲勝;要么干脆棄權，使人民行動黨的候選人在一些選區不戰而勝。

此外，人民行動黨控制的國會在很長一段時期還不斷擴大集選區規模，增加集選區議員人數，縮減單選區個數，更引起反對黨強烈不滿。相對于單選區制度，集選區要求各政黨同時提出數名優秀黨員，這本來就對反對黨極具挑戰;最初三人一組并包含少數種族的競選小組搭配方式就已經令小黨參選時困難重重，而后規模還不斷擴大，要組建四人、五人、甚至六人組更是難上加難;且集選區數目不斷增加，給小黨參選制造了越來越大的困難，極不公平。詹時中表示：“反對黨要組成4人團隊到集選區競選已經是非常困難，因為要找4個同等素質的候選人并不容易，現在還要找5名候選人到集選區競選，將更加困難。”[10]與此相反，集選區的規模和數量擴大，對人民行動黨極為有利，“增加了人民行動黨獲勝的機會”。從歷年選舉情況看，1988年集選區全部為3人集選區，人民行動黨自動勝選10個議席;1991年集選區全部調整為4人集選區，并增設2個集選區，自動勝選議席迅即增至43個;2001年取消了4人集選區，改為5或6人集選區，自動勝選議席高達55席。幾乎隨著每一次集選區個數的增加和規模的擴大，人民行動黨自動當選議員都有同步增加。

三、非選區制度

非選區制的全稱是非選區議員制度。它是新加坡國會于1984年通過并設立的，目的是向國會引入反對的聲音，保證反對黨擁有一定的席次，以打破人民行動黨在國會“獨霸天下”的局面。1981年新加坡安順區補選，工人黨惹耶勒南當選為國會第一個反對黨議員，給人民行動黨造成極大震撼。通過反思，人民行動黨發現，選民選擇工人黨不是因為覺得工人黨比人民行動黨更好，而是希望國會中能有反對黨的聲音。“不是不喜歡人民行動黨，而是希望它更好”，“國會中要有反對的聲音，才能促使人民行動黨變得更好”。在選民這樣強烈的呼聲中，人民行動黨也認識到了國會中存在反對黨的必要性，順應時勢推出了非選區制度。它規定，在大選中，如果沒有任何反對黨候選人當選議員，可以由選舉官根據他們得票率的高低（得票率需在15%以上）依排序提名選出3位，至多6位擔任非選區議員。如果反對黨當選2位議員，則只能提名選出1位非選區議員;如果反對黨只當選1位議員，則可以提名選出2位非選區議員。非選區議員享有與民選議員一樣的權利和特權，但對于財政預算案、憲法修正案、政府不信任投票及要求罷免總統等，只能發言辯論，不能參與投票。

非選區制固然保證了國會中有反對黨的聲音，但也備受爭議。反對黨認為這不光是人民行動黨對他們的侮辱和施舍，更是一種陰謀。他們認為這是人民行動黨以退為進，變“堵”為“疏”的一種策略，旨在避免選民“為了反對而反對”，鼓勵他們不要再投票給反對黨。因為已經為反對黨預留了三個以上的席位，選民可能覺得既然有反對黨了，有反對的聲音了，便不必再給反對黨投票了[12]。人民行動黨僅憑劃出的區區三個議席，就成功地安撫了選民，將反對黨進一步邊緣化，從而鞏固自身的地位。反對黨更難在大選中突破，如果永遠只能依靠非選區議員的名額，那么它們的生存空間將日益縮小，甚至有淪為人民行動黨附庸的危險。正是出于這樣的憂慮和不滿，在1984年的國會選舉中，反對黨本可遞補1名非選區議員，但排第一順位的工人黨候選人奈爾，第二順位的統一陣線主席陳志堅均拒絕出任[13]。

四、官委議員制度

官委議員是和非選區議員類似，也是為了讓更多不同聲音在國會中表達而設立的，但官委議員更側重于反映獨立且超黨派的觀點。1990年新加坡國會通過法案，在83個民選議席之外增設6席官委議員（1997年增加到9席），任期為兩年半，不得參加任何政黨。官委議員的權利和非選區議員一樣受到限制，不得就財政預算案、憲法修正案、政府不信任案和罷免總統等提出動議或參與表決。官委議員不是經選舉獲任的，而是由國會特別遴選委員會從新加坡各個領域的精英人士中提名，由總統任命產生。受提名的人選必須不屬于任何政黨，且必須在文藝、科學、商業、工業、公共服務等某方面有杰出表現或是為新加坡贏得過國際榮譽。

官委議員能夠發揮一定的積極作用，比如其可以不受黨派意識的約束，獨立地對國會政策闡述意見，弱化人民行動黨政策的利己性，促進執政黨更廣泛地代表民眾的利益;其通常有較強的專業技能，較豐富的專業知識，能夠提高人民行動黨政策的專業性和科學性;其任期較短，為更多社會上的有識之士提供了與人民行動黨共商國是的機會，增強了國會的民主氛圍。但是，由于官委議員的選任是受人民行動黨控制的，同非選區制一樣，官委議員制從推出開始就一直飽受質疑和爭議。首先，官委議員并非民選的，他們在國會中只代表自己，表達的是個人的觀點看法，并不代表任何民眾的意見，本身就不具有代表性，也缺乏作為國會議員的正當性。其次，官委議員不需要對民眾負責，因為他們的任免跟選民無關，反而是掌握在人民行動黨手里。官委議員能夠在國會發揮多大作用，完全取決于人民行動黨的安排，所以他們的一言一行不是為了迎合選民，而是要看人民行動黨的臉色，要保證能夠同執政黨維持良好的關系。因此，官委議員往往只能起到為人民行動黨提供政策建議或補充的作用，對人民行動黨的監督或制約作用很難發揮。最后，官委議員制通常被認為是人民行動黨利用官委議員作為其支持者進入國會的后門。人民行動黨委任的官委議員中，有半數曾任或現任民間組織中的要職[14]。這使人們很難不認為人民行動黨是在利用官委議員制吸收民間組織中的重要成員和優秀人才，將日后有可能成為競爭對手的杰出人士及早拉入自己的陣營，以達到間接控制的目的，阻斷反對黨的人才來源，保持自身長期執政的地位。

五、結語

伴隨著“建國一代”的逐漸老去，“新興世代”正在長大并走向社會。這些年輕選民沒有體會過老一輩人創業的艱辛，不似前輩那樣對政治冷漠和追求穩定，天然地有著強烈的政治參與意識和希望改變、要求變革的呼聲。并且隨著中產階級的興起壯大，人民要求有更多的政治參與，希望國會里有更多反對黨的呼聲越來越大;然而多年來新加坡的政治環境并沒有明顯改善，人民行動黨仍一直在打壓排擠反對黨，這種“家長式”的強硬作風激起了更多新加坡人民的不滿;新加坡的選舉威權主義也難獲西方國家的認同，在國際上備受質疑批評，人民行動黨一黨獨大的威權政體面臨越來越大的國內外壓力。展望未來，在較長時間內，有利于人民行動黨的選舉制度將繼續存在，人民行動黨利用對選舉資源的壟斷和選舉規則的操控將繼續保持對反對黨的高壓態勢，維持一黨獨大、長期執政的局面。但是，放眼長遠，隨著經濟的日益發展、公民社會的日趨成熟，民眾對政治發展走向的思考和探討將走向深入，對競爭民主的呼聲將日漸強烈。當公民意識、民主意識覺醒，追求政治更加多元、民主成為社會共識的時候，新加坡的民主化進程將不可避免地被推動向前。如果反對黨在這一進程中發展壯大成能夠與人民行動黨抗衡的力量，新加坡的民主政治發展將實現質的突破，人民行動黨一黨獨大的地位將受到極大的沖擊和挑戰，長期執政的局面可能被打破。當然，新加坡的政治民主化將是一個漫長的過程。在一定意義上，新加坡的民主化進程是由人民行動黨開啟和推動的，因此人民行動黨也掌握著民主化進程的控制權。無論其怎樣導演民主與威權的博弈，本質上都是在一黨獨大的框架下進行有限的政治民主化實驗，不會容許任何勢力威脅其絕對統治地位。所以說，新加坡的政治民主化進程掌握在人民行動黨手中，在沒有強制性因素介入的情況下，政治轉型、實現民主還有很長的路要走。

參考文獻：

[1]盧正濤《新加坡威權政治研究》，南京：南京大學出版社，2007年.

[2]黃進發《“選舉型一黨制國家”的打造》，吉隆坡：燧人氏事業有限公司，2007年.

[3]孫景峰《新加坡人民行動黨執政形態研究》，北京：人民出版社，2005年.