空間規劃背景下大連市多規合一“一張藍圖”工作探索

榮文智

摘要：現如今，多規合一“一張藍圖”成為許多城市新時期空間規劃的一個主要抓手，大連在新一輪空間規劃啟動編制前，重新梳理城市空間管控的各個方面，提出四個層次藍圖互補耦合的特色體系，為一張藍圖工作提供了有益的新探索。

關鍵詞：多規合一;一張藍圖;控制線

2018年國家機構改革，規劃行業引來新的轉變，新的空間規劃呼之欲出。新的規劃的內容和形式發生變革，但規劃的核心功能和追求卻沒有變化，在這個背景下，各個城市都開始增強“內功”，做好充足準備，迎接2020年新一輪規劃期的到來。

大連的多規合一工作，大概可以分為兩個階段，第一個階段是2015年至2016年，與城市總體規劃修編并行的多規合一;第二個階段是2017年至2018年，多規合一引領的空間規劃階段。

一、把握機遇，兩規融合墊底基礎

2015年，國家住建部在廈門召開市縣“多規合一”試點工作現場會，全國大中城市紛紛開展自己的多規合一工作。大連歷來重視規劃基礎性工作，此時剛剛完成了“規劃一張圖”一期工作，城市總體規劃編制工作也進入最后的完善階段。結合“規劃一張圖”與城市總體規劃修編工作，大連提出，先開展城市總體規劃與土地利用規劃的對接和耦合，再開展城鄉、國土、發改、環保、海洋、林業、文保等七部門規劃的融合，最后拓展到各類空間性專項規劃，力求實現全要素多規合一。

大連先開展城市總體規劃與土地利用規劃的“兩規融合”，優勢有三：一是空間性規劃雖多，但真正能夠做到陸域全覆蓋，建設與非建設統籌的只有城規與土規，融合后結果覆蓋面夠廣、深度夠細;二是大連的城規、土規都需要國務院審批，融合后法定性、權威性夠強;三是當時大連的城規、土規都處在窗口期，融合后的規劃能夠盡快法定化，做到規劃落地。

第一階段，在中心城區1189平方公里內，消除兩規用地矛盾圖斑80余平方公里，矛盾尚存不足10平方公里，占比只有約8‰。第一階段的“兩規融合”結果，最終通過市級城市總體規劃和土地利用規劃的修編與獲批，真正使“兩規融合”作實，并為之后的“七規合一”與“多規合一”墊底了堅實基礎。

二、順勢而為，務實開展多規合一

2017年之后，中央更加重視空間規劃與多規合一工作。2017年10月，黨的十九大報告中要求劃定“生態保護紅線、永久基本農田與城鎮開發邊界三條控制線”。2018年，中央機構改革方案出臺，自然資源局整合主體功能區、城鄉、土地、海洋、林業等規劃，空間規劃由“分類制衡”進入“集中管理”時代。順應規劃發展的新形式，大連市開始全面推進多規合一“一張藍圖”工作，吸取先行城市經驗，走出大連特色的“一張藍圖”道路。

（一）大連“一張藍圖”面臨的問題

大連陸域面約13630平方公里，海域面積約30100平方公里，多規合一開展，面臨多方面問題：一是“說不清”的藍圖，空間規劃亟待戰略引領，戰略規劃缺乏空間落位;二是“疊不成”的藍圖，多頭規劃、規劃打架，一個空間多個規劃，彼此沖突;三是“管不了”的藍圖，事權重疊，管理交叉，一個空間多重管控，空間資源管制缺乏協調;四是“看不到”的藍圖，信息孤島、協同不足，缺少協同編制、并聯審批的協調機制與工作平臺，城市管理碎片化。五是“作不細”的藍圖，大連轄區面積大，規劃層級多，規劃與管理的精細化程度參差不齊。

（二）大連“一張藍圖”總體架構

大連多規合一，發揮后發優勢，構建“一個戰略、一張藍圖、一個平臺、一個系統”——“四個一”的多規合一體系。“一個戰略”謀定方向，“一張藍圖”構建體系，“一個平臺”信息共享，“一個系統”資源整合。多規合一體系下，解析國家機構改革導向與空間規劃體系，大連走出一條由“戰略性藍圖、管控性藍圖、實施性藍圖到數字化藍圖”的技術路線。

大連的多規合一不是空間規劃的單方面整合，而是力求空間規劃、項目建設、城市管理、環保監測等跨領域、全信息的系統整合。“一張藍圖”是大連多規合一的核心與樞紐，承接構建大連新的空間規劃編制、管理體系的重要使命，同時也是空間規劃與項目審批改革對接的直接環節。

（三）謀劃戰略性藍圖

城市戰略性規劃是城市長遠發展的風向標，但是空間屬性非常薄弱，難以落地。大連市在編制城市愿景規劃的同時，開展戰略性藍圖工作。自下而上，通過對城市產業發展、民生保障、生態保護、交通支撐、市政設施和歷史保護等專項領域空間管控要素的充分梳理，形成規劃底數支撐戰略性規劃編制;自上而下，對愿景規劃、城鎮體系規劃等提出的發展圖景進行評估，做到“頂層有引領、底層有支撐”，真正實現戰略性規劃的空間落位。

（四）筑牢管控性藍圖

工作范圍上，先試點、再全域，先城鎮、再農村，用三年時間，逐步做細作全市域藍圖。工作對象上，以第一階段“兩規融合”工作為基礎，先七規融合，再全要素融合，從現狀到規劃，摸清底數、理清底圖。工作方式上，轉變傳統的先規劃后信息化的工作方法，以多級變焦的思維，打破規劃層級間的條塊分割，開展規劃融合工作。

管控性藍圖以城市所有的空間性規劃信息為基礎，開展第三方資源環境承載力評價與國土空間開發適宜性評價，以獨立評價的方式保證分析的客觀性。在雙評價的基礎上，尋求科學分析、事權管理、生態保護三者的最大公約數，對接生態保護紅線、永久基本農田、各節點城鎮規模邊界，正向劃定生態空間與農業空間，反向框定城鎮空間與城鎮開發邊界，最終錨定“三區三線”。

構建大連特色控制線體系，以“三區三線”為一級控制線，對應部門事權與規劃內核，確定二級控制線體系。保證控制線劃得準，對接不同部門管理的核心，不同規劃的技術內涵，尋找規劃不同的根本原因，不以簡單解決圖面矛盾為目的，以管理共識、技術共識修正規劃矛盾。保證控制線管的住，出臺相應標準，明確每條控制線由那個規劃明確，那個部門管理，控規如何落實;利用多規合一平臺，對接實施性藍圖，讓控制線成為一張城市規劃管理的無形網絡，保證控制線落地，防止侵蝕。

（五）創新實施性藍圖

規劃最主要的功能性是指導城市建設。然而規劃雖好，建設卻往往走樣，究其原因，規劃傳導中信息流失是最主要的原因。構建實施性藍圖的目的，就是打通從規劃逐級傳導一直到指導項目建設的信息通道，轉變傳統的只依賴核心指標控制的規劃傳導反饋機制。以平臺為載體，構架全信息的規劃傳導方式，將現狀問題、規劃定位、設計理念、空間布局、城市設計意見、三維管控、民意訴求、歷史遺留問題等用信息化網絡方式有機的鏈接起來，用智能化的手段統籌呈現給最終決策者。

（六）聯通數字化藍圖

空間規劃信息具有多樣性、可細化性、并附有邏輯。傳統的規劃信息化只是簡單將規劃切片，空間對位，放入平臺，海量的信息本身就降低了規劃的易用性。大連多規合一“一張藍圖”通過對規劃本身邏輯的數字化構建，以及使用者習慣與關注內容的深入解析，構建了多級變焦的數字化“一張藍圖”。通過對空間規劃不同內容之間的穿透邏輯、不同層次之間的變焦邏輯、單獨數據的體征邏輯三個層次的信息邏輯構建，達到使用者“所想即所見”的使用效果，提高規劃實用性。

三、結語：

無論空間規劃如何變革，本質上是要指導城市空間建設。大連市多規合一“一張藍圖”，以城市的全域、全程、全方位的空間規劃管控為目標，利用信息化手段，重塑地方規劃管理體系，在規劃管理與應用方面探索尋找最優解決方案。

參考文獻：

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