對土地儲備專項債券問題的思考

裴海平

摘要：有效運用土地儲備專項債券，無論對地方政府土地儲備融資行為的規范和融資需求的保障，還是地方政府債務風險的防范和專項債券管理的完善，都具有至關重要的作用，對于未來建設交通運輸和市政建設等相關的重點領域新品種專項債券的發行，都具有重要的現實意義。

關鍵詞：土地儲備;專項債券;問題

一、土地儲備及土地儲備專項債券有關內容

（一）土地儲備

土地儲備是指地方政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，由國土資源管理部門依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。土地儲備機構需依據土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃，依照法律程序，運用市場機制，通過各種方式將國有建設用地集中起來，納入政府儲備，進行必要的基礎設施配套等前期開發，再由地方政府有計劃、有序地投入市場，從而有效保證建設用地的市場供應和調控。

（二）土地儲備專項債券

土地儲備專項債券是一種市政收益債，是“在借鑒和比較主要市場經濟國家地方政府融資模式經驗的基礎上，立足我國國情和實踐而發行的”地方政府債券。其基本模式是地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

二、土地儲備專項債券的相關問題

（一）省級國有土地儲備機制存在弊端，影響了土地收儲開發的效果。

現行法律規定，對土地實行屬地管理。國有土地在收儲、開發和供應等環節涉及的土地報批、規劃調整、征地拆遷和土地供應等事項均由市（縣）主導或把控。但有些市（縣）頻繁調整土地規劃用途，或對征地拆遷工作不夠重視，造成收儲開發推進緩慢，甚至無法按時間要求形成實際支出，增加了資金的時間成本，降低了專項債券帶來的效益。

（二）債券額度分配機制存在弊端，影響土地儲備事業的均衡發展。

根據現行土地儲備專項債券管理辦法，省、自治區、直轄市為土地儲備專項債券的發行主體。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府確需發行土地儲備專項債券的，由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。但目前實施土地儲備的都在市縣一級政府，省級政府在財政部批準本省的債券額度內可根據各地市的情況，調整個地市的專項債券額度，往往是經濟發展較好，具有較高償債能力的地市獲得的額度高于處于發展積累階段，財政基金預算實力不是十分雄厚的地市，而這些地市對于該項資金的需求更加迫切，這就會形成一定的惡性循環，財政資金少造成償債能力低，無法獲得更高的專項債券用于土地儲備，土地儲備對財政的支撐力度降低。

（三）使用土地儲備專項債券的對應項目，存在沉淀資金的可能性

實際工作的過程，土地完成征收——儲備——出讓這一周期大部分項目在一年左右就可以完成，而土地儲備專項債券目前分為3年期和5年期，而償還債券的期限還沒有到，又由于要求對應項目，造成目前無法進行循環使用。土地儲備專項債券管理辦法雖然已經規定發行土地儲備專項債券時，結合土地出讓收入的情況，可以將債券本金償還提前的條款進行約定。但是，債權人從利息收益的角度進行考慮，還款約定提前，不一定會接受，造成資金沉淀，沒有實現資金效益最大化。

三、完善土地儲備專項債券制度的相關措施

（一）解決好土地儲備資金需求問題

土地儲備專項債券是今后土地儲備融資的主要來源，要認真遴選，做實項目。專項債券要“先有項目、后有額度”，確保下達額度當年可發行，嚴格控制債券資金結轉結余，避免債券發行流標觸發重大債務風險事件和債券資金閑置。申報債券項目應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，已確定項目土地的規劃用途和規劃設計條件，應當有穩定的預期償債資金來源。同時，項目應納入當地土地儲備計劃，并已開展土地儲備工作，本級政府已投入部分收儲資金。

由于土地儲備資金需求量較大，通過政府性基金預算和發行地方政府土地儲備專項債券難以解決的，可通過辦理政府購買服務和政府采購等有關手續，充分發揮各級土地儲備運營公司作用，明確承接主體，引進社會資本，支付一定的服務費用。

（二）做好重點項目的土地儲備

所謂重點項目是指黨中央、國務院確定的精準脫貧、生態文明建設和環境保護、鄉村振興、農村人居環境整治、深度貧困地區貧困村提升工程等重點領域以及“一帶一路”建設等國家重大區域發展戰略的項目。以河南省為例，全省要緊緊圍繞國家“一帶一路”建設規劃、布局和目標，加快以區域性經濟貿易、科技創新、金融服務和人文交流為重點，做好土地儲備工作。

（三）調整土地儲備收益分配方式

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，必然導致商業用地和住宅用地比例下降，基礎設施用地、公益事業用地和工業用地比例上升，扣除各項土地計提基金、土地儲備及前期開發成本，土地儲備純收益大大減少，土地儲備能實現片區（區域）收支平衡略有收益就算比較好的。

（四）統籌管理土地儲備專項債券發行空間

財務部“根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度”，同時，“各省、省級、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部”。通過實施這種創新的土地儲備專項債券管理模式，統籌調度各地專項債券發行空間，合法合規地保障地方政府土地儲備資金的合理需求，防止其無序擴張債務規模以及由此產生的債務風險。

（五）抓好規范全區土地儲備業務轉型發展工作

深化土地儲備綜合監管，堅守國土資源領域不發生因土地儲備融資而引發的系統性金融風險的底線，做好引導和規范2018年土地儲備專項債券發行管理工作，謀劃2019年土地儲備專項債券發行準備工作。落實國家鄉村振興戰略，探索建立鄉村集體建設用地土地儲備工作機制，利用土地儲備等市場化手段支持地方經濟發展，促使全區土地儲備業務轉型發展工作。

（六）積極推進和完善區縣合作儲備新模式

推進區縣合作儲備模式研究，出臺配套政策，重點抓好區縣合作項目，確保項目合作成功，形成在省級范圍內可復制、可推廣的模式和經驗。充分發揮省級土地收儲平臺在資金、用地指標、人力等方面的優勢，加強與市（縣）合作，互促共贏，做大做強省級國有土地儲備。

（七）壓實各方的工作職責

現管理使用國有土地資產的省級各單位（部門）只有占有、使用和管理權，沒有處置權。根據土地儲備工作需要，建議在保障原用地單位生產生活和事業發展的情況下，應堅決服從資產調配和處置決定。壓實地方政府的責任，明確地方政府在國有土地資產處置中的權責關系，將土地儲備的具體任務下達到有關部門和所在地的市（縣）政府，同時納入省級年度考核，落實督查責任。

四、結語：

土地儲備專項債券由省級政府發行， 實行總額度控制， 納入政府性基金預算管理， 并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備， 必須與項目掛鉤等。這些政策規定的出臺不僅是土地管理制度進一步深化改革的表現和探索， 有助于土地市場進一步持續健康地發展。同時， 這些制度對防范地方債務風險， 強化中央對地方的監管有重要作用， 也是加強國家宏觀調控， 實現政府職能轉型， 促進社會優化資源配置的有力舉措。

參考文獻：

[1]關于土地儲備專項債券問題的探討[J].張崢，楊紅，彭茹燕.? 中國土地.2018（01）

[2]土地儲備專項債券開啟融資新模式[J].魏曄.? 山西財稅.2017（06）