城市更新規劃容積率制度的研究

陶冠軍

摘要：針對城市的規劃和開發，以科學的容積率制度傍身，能夠有效提升城市規劃的合理性，對緩解社會公眾的抵觸情緒具有重要價值。對城市更新規劃容積率制度的意義及容積率制度的主要內容及容積率制度的優勢所在和不足之處，希望能夠為相關人士提供借鑒和參考。

關鍵詞：容積率制度;廉政建設;城市規劃

城市更新是盤活存量用地的重要手段。容積率管理制度出臺合理地限定了城市更新的天花板，促使城市更新各相關利益方理性開展城市更新，但在實際中也出現了重政策輕規劃等相關問題。因此，在明確容積率制度主要內容的基礎上，對其優點和缺點進行科學探查，具有十分重要的現實意義。

一、城市更新規劃容積率制度的意義所在

現階段，部分城市仍面臨著土地資源緊缺的問題，這也對城市更新工作提出了較高的要求。因此，應將容積率制度作為主要屏障，促進城市更新規劃朝著常態化的方向發展。現階段，城市更新規劃過程中還存在缺乏和控制等問題，極容易對容積率的公共效益產生不利影響，因此，結合具體的項目類型，出臺符合城市發展特點的容積率制度，對提升行政審批的效率具有十分重要的價值。與此同時，在城市更新規劃的過程中，建立健全容積率制度，有助于實現對公共利益的合理調節，對整體規劃質量的提升大有裨益。

二、城市更新規劃容積率制度的主要內容

（一）內容構成

城市內部所開展的城市更新規劃容積率是指地方政府在進行城市更新項目策劃時所涉及到的建筑總面積以及城市建筑市場所開展的建筑用地面積之間的比值。這一比值能夠更加充分、具體地展現出城市內部的更新情況，從而幫助城市明確建筑面積的基礎、轉移以及獎勵等內容。在地區政府的項目規劃方面，建筑基礎面積所包含的內容為政策要求下的基準容積率以及地塊面積的乘積，這一數據計算主要反映城市內部的密度分區情況;而城市更新中建筑的轉移面積則是在實際建筑工程項目當中，項目本身面向政府進行異較的土地項目內容，計算得到的超過城市規劃部分與基準一角部分的面積容積率的乘積。以筆者所在的我國東南某省份的城市規劃為例，城市轉移建筑面積應當大于3000平方米，同時低于拆除面積的15%，不過受到公共設施建設的影響，在地區規劃和城市更新方面，地區政策和地區法規無法保證新項目所開展的移交比率能夠控制在15%這一標準之中，因此實際的城市建筑項目的開展容易需要借助比例調整等方式，來避免投資方、業主產生對于土地移交轉移方案的抵觸，影響各方利益;獎勵面積則是指城市更新規劃當中所采用的非獨立占地部分，這部分所開展的配件工作主要有城市建筑市場當中的市場主體來完成建設和規劃，地方政府則需要針對這部分建筑單位所開展的公共設施建設提供基于建筑面積大小的獎勵，用以激勵其在社會公共設施建設方面所做出的貢獻。城市更新規劃所開展的獎勵面積政策規劃，既能夠滿足地區政府在城市建設方面所強調的公共利益訴求，同時還能夠避免對建筑投資單位的利益損害，一舉兩得。

（二）改進方案

值得注意的是，由于城市發展和城市內部土地利用情況存在差異，因此城市更新規劃制度建設并不能夠適用于全國城市規劃發展要求，城市本身的特殊性使得城市規劃容積率制度，難以在部分含有舊住宅區、城中村的城市地區執行，之所以會造成這一現狀，主要原因表現在城市更新規劃需要兼顧城市發展和土地利用水平的提升，同時還需要注重城市規劃的經濟效益。含有大范圍舊住宅區、城中村的城市，在規劃和城市更新方面，受到建筑面積不足和規劃經濟型不高的影響，要求城市更新容積率制度仍然需要不斷創新。

我們所在城市地區政府早在2013年便開展了關于城市規劃標準準則的制定工作，在準則當中，地區政府進一步提出了交通和土地之間協調發展的規劃建設方向，并積極通過行政手段和政策導向等策略，借助城市更新規劃等方式，塑造城市新風貌。在多年的更新規劃實踐當中，地區政府銳意創新、腳踏實地，通過對于城市空間和土地功能需求的根本分析，形成了城市土地密度的有效區分，再結合了城市功能中居住、商業、工業等剛性需求后，構建了基于容積率規劃方式下的區間劃分，逐步形成了新穎、有效的城市容積率管理制度。

例如，深圳市規劃國土委發布公告稱，《深圳市城市規劃標準與準則》中已經對“密度分區與容積率”的內容進行了修訂，準則中指出，居住用地方面，位于“密度三區”的基準容積率由修訂前的2.8調高到了3.0，容積率上限則由5.0調高到了5.5。商業服務用地、工業用地、物流倉儲用地等，則由此前的設置了容積率上限，修訂為不再設容積率上限，只保留了基準容積率。這也充分說明了深圳未來在產業、居住、商業等方面都將向天空爭取更多的發展空間。

三、城市更新規劃容積率制度的優點和不足

（一）優勢所在

城市更新規劃容積率制度的建設，作為地區政府根據城市發展規劃要求所制定的制度創新，具有前瞻性和應用性，能夠在滿足本地城市發展要求的前提下，為國內其他地區發展和土地規劃提出借鑒、打造價值，因此在目前的城市發展制度建設領域，具有積極意義，對某市城市更新規劃制度的影響之后，對城市更新規劃容積率制度的出臺和實施所產生的影響進行了總結，并以此為基礎提出制度建設的重要價值[1]。

首先，容積率制度的建設和出臺，主要目的體現在對于土地公共利益的保障，因此制度內容和制度影響方面，公共利益的受益情況最為理想。在某市的建設當中，地區經濟和城市土地資源利用在制度規劃和制度引導環境下，實現了有序發展，其中大量停留在規劃階段的有益項目，都可以在制度環境當中付諸實踐，切實改善了城市生活。在某市所開展的更新規劃容積率制度的實踐當中可以看到，城市更新容積率制度所帶來的城市項目數量正呈現整體增長趨勢，而在項目的開展實施當中，公共基礎設施建設書評、保障性住房以及人才住房等城市發展的剛需建設，也都取得了突飛猛進的發展，為城市發展和宜居度提高奠定了雄厚的基礎。與此同時，城市更新規劃容積率制度建設還為城市的市場化發展帶來了契機。對于城市來說，城市容積率所產生的發展影響會直接關系到城市項目更新所帶來的城市創造能力，傳統容積率制度建設不足，為城市建筑項目的實施帶來阻礙，部分投資者對于市場發展存在一定的僥幸心理和投機心理，這種投資狀態下城市的發展并非是健康的、常態的。在制度建設的影響下，政府參與到對于城市規劃和市場督導當中來，從而幫助市場構建了相對完善的合理化制度建設，保障了市場引導城市基礎建設的能力的提升，保障了城市發展內涵的秩序性[2]。

（二）不足之處

然而，城市更新規劃容積率制度的建設和實施，仍然存在一些亟待解決的問題。就目前發展勢頭來看，短期之內，受到制度影響下的城市建設導向問題會表現得更加明顯。建筑市場對于數量的盲目追求會直接造成建筑質量的下降，進而為城市用地空間的規劃產生制約和影響。同時，受到政策導向和價值影響，越來越多千篇一律的建筑項目匆忙上馬，地區政府為了能夠貫徹制度在容積率規劃方面的作用價值，往往會忽視對于其他方面規劃要求的側重，最終導致城市規劃與城市特色發展的初衷相違背。因此，城市更新規劃項目仍然面臨著巨大的挑戰。

四、結語：

在城市更新規劃的同時，對容積率制度進行健全，不僅有助于保障投資方利益，也能夠實現對城市利益歸屬、利益增量和分配的合理確認，對提升社會民眾對拆遷工作的支持力度具有重要價值，有助于彰顯城市更新規劃的成果，值得被廣泛借鑒采用。

參考文獻：

[1]徐圣榮.深圳市城市更新規劃容積率制度解析[J].中國建設信息化，2018（22）：68-69.

[2].深圳：擬嚴控城市更新規劃容積率優先安排居住功能[J].房地產導刊，2018（07）：29.