青島市促進城鎮新增就業的現狀、存在問題與對策研究

【摘要】：十九大報告指出，“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業。提供全方位公共就業服務，促進高校畢業生等青年群體、農民工多渠道就業創業。”青島市堅持實施就業優先發展戰略，把穩定和擴大就業作為第一位的工作，把經濟持續發展作為拉動就業的基本途徑，不斷加大各種公共投入，完善城鄉一體化的就業政策扶持體系，強化政府在推進就業過程中不可替代的責任，就業工作呈現了新面貌。

【關鍵詞】：就業 經濟發展 產業結構 就業結構

就業不僅關系到整個國家經濟的繁榮發展和社會的安定有序，也關系到每個公民的基本生存狀況和家庭穩定。促進就業，不僅有利于促進經濟社會全面健康可持續發展，而且有利于消除社會貧困現象和縮小貧富差距，保持社會穩定。青島市高度重視就業問題，努力促進城鎮新增就業，積極發揮政府的主導作用，充分調動全社會的積極性，使每個具備勞動能力的社會成員都盡可能地達到各盡其能、各獲其崗、各司其職、各得其所的狀態。

1 青島市促進新增就業總體狀況分析

近年來，青島市堅持就業優先發展戰略，充分發揮政府主導作用，通過深化就業體制改革，促進經濟社會持續發展，形成合理的產業結構，推動了城鎮新增就業的持續發展，取得了可喜的成就。2018年，全市城鎮新增就業77.6萬人，城鎮登記失業率控制在2.93%。

1.1經濟持續發展對就業明顯拉動的作用

應該講，經濟發展越好、越穩定，對就業的拉動就明顯。青島市近年來經濟一直保持強勁發展，不僅經濟增速較快，而且經濟總量大，由2012年的7302.11億元增加到2018年的12001.5億元，成為為數不多的總量跨越萬億元的城市。與此相對應，全市城鄉新增就業人數每年都保持在66萬人以上：2012年新增城鄉就業為69.9萬人，2013年為76.5萬人，2014年為70.3萬人，2015年為66.1萬人，2016年為 67.9萬人，2017年為65.2萬人，2018年為77.6萬人。可見，持續的經濟增長和綜合經濟實力的不斷上升，對就業有著明顯的拉動效果。一個地區的經濟發展水平越高越平穩，對就業的增長拉動效果就越明顯，而就業的持續增長又能夠保持經濟的健康發展，兩者是相輔相成、互為促進的關系。

1.2合理的產業結構與就業結構基本形成

青島市的就業工作不僅體現在就業規模較大，而且隨三次產業結構不斷調整，就業結構更加合理優化。2014年青島市第三產業就業人數首次超越第二產業，躍居首位，第三產業占主導的就業體系已經形成，說明產業結構與就業結構變動的大體方向是一致的。

產業是經濟發展的核心，產業結構往往決定著一個城市經濟發展的方向，代表著一個城市的產業發展水平。青島市三次產業之間的構成較為合理，產業集聚度和產業鏈完整度較高，既有核心龍頭企業發揮帶動作用，也有眾多中小企業進行上下游配套，人才、技術、金融等要素支撐有充分保障。2012年，全市三次產業比例為4.4：46.6：49.0；2016年，全市三次產業比例為3.7：41.6：54.7。而到2018年，全市三次產業比例為3.2：40.4：56.4。應該說，這是一個較為合理的產業結構。

1.3就業結構與產業結構的協調發展

毫無疑問，世界上越是人均收入水平高的國家，其在第一產業中就業的勞動力占全部勞動力中的比例就會越小，第二、第三產業中勞動力所占的比例相對較大。與三次產業結構變化相一致的是，青島市二、三產業吸納的就業人員也發生了變化，基本趨勢是在第三產業就業的群體逐漸擴大，第二產業就業的人群逐漸減少。近年來，當三次產業比重由4.4：46.6：49.0發展到3.7：41.6：56.4時，就業結構也與產業結構調整相一致，二、三產業的新增就業的崗位之比從2012年的基本持平（0.94：1）到2016年差距近一倍（0.59：1）。2012年在二、三產業就業人員分別為33.7萬和35.7萬，第二產業的僅比第三產業的少2萬人；到2016年，二、三產業就業的人員分別為24.9萬和42.5萬人，第二產業的比第三產業的少了17.5萬人。2018年，第三產業吸納的就業人數為45.3 萬人。可以說，第三產業在新增就業領域確立了絕對主導地位。

1.4城鄉一體化的政策扶持體系基本形成

為體現城鄉一體化的公平就業精神，青島市按照“城鄉就業政策統一、就業服務一體、就業機會均等”總體要求，于2013年出臺了《青島市人民政府關于進一步完善城鄉就業政策體系，推動實現更高質量就業的通知》，從頂層設計上出臺了一系列更加積極的政策，促進了政策覆蓋，政策潛能不斷釋放，為穩定就業形勢發揮了積極作用。2016年以來，面對經濟新常態特征，市政府出臺了《青島市人民政府關于實施就業優先戰略行動，進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》，從就業與經濟相融合、推進大眾創業工程、幫扶重點群體就業、加強職業技能培訓、健全公共服務體系等方面，出臺相關政策，為推進就業奠定了牢固的基礎。

2青島市推進新增城鎮就業工作中存在的問題分析

在肯定青島市推進新增就業工作取得較好成就的同時，也應看到，目前在促進更高質量和更充分就業工作中還存在一些問題，需要引起重視。

2.1就業總量壓力仍然處于高位

目前，青島市勞動年齡人口中每年需要就業人員仍有40萬人左右，加上外來人員，總量都在70萬人左右，顯然處于高位。與此同時，近年來的勞動者薪酬增長較快，成為越來越重的企業運營成本。而這種現狀又迫使生產企業大力提升自動化程度，直接減少了勞動用工需求，釋放出大量低端勞動力，進一步加深了供給方與需求方的結構性矛盾。

在青島市第二產業的年度新增就業人員中，基本上每年呈現出遞減的發展勢頭，如2012年為33.7萬，2016年下降為24.9萬。這種態勢表明，雖然第三產業的迅速發展創造了大量的就業機會，但與第二產業減少的就業崗位產生一定的抵消，就業崗位總量大致保持相對不變，與繼續在高位運行的就業壓力相比，城鎮新增就業工作仍然面臨著很大的壓力。

2.2就業與經濟增長的不同步性表現

就社會進步來看，經濟發展與就業增長的確是一種良性的相互促進關系；但在特定地區、經濟發展的特定階段，經濟增長與就業增長能否實現良性的互動，還受到多種因素的影響與制約。

盡管青島市近年來GDP增長均保持在較高的水平，城鎮新增就業人數也在70萬左右，但與經濟發展并不同步。按照索洛模型，技術進步率、技術投入增長率以及勞動與資本的產出彈性都與就業增長率存在負相關關系，因為，節約勞動型和資本密集型的經濟增長會產生擠出就業的效應，從而降低就業彈性，這種情況在經濟轉型升級中的城市將得到較為清晰的體現 。對青島而言，應當特別重視研究投資增速與就業增長的關系，保證大型投資項目兼容拉動就業功能，這一點在經濟發展下行階段尤為重要。因此，如何最大限度地拉動就業，實現經濟發展與就業增長的良性互動，避免那種“高經濟增長，低就業增長”現象出現，仍然是一個大的挑戰。

2.3就業供需不平衡的結構性矛盾較為突出

就業的結構性矛盾指在勞動力供求總量基本相當的情況下，勞動力供給與需求的不匹配現象，即勞動者難以實現就業的同時，部分企業卻出現“招工難”和“用工荒”的現象，這是未來幾年將會持續存在的重要問題 。

2.3.1高技能勞動者供給不足

作為經濟較為發達的沿海開放城市，青島的產業結構正在從勞動密集型向技術和資本密集型轉變，這種轉變對勞動者的技能提出了較高要求，即相當一部分企業需要專業技能人才尤其是擁有高技能的人才。然而，在產業結構調整和產業升級中，盡管產業技術工人的需求量表現為逐年增加，但高技能人才尤其是關鍵性技術崗位的人才顯得尤為緊缺，供給不足的狀況一直存在。全市技能人才的求人倍率一直在1.5：1以上，高級技能人才的求人倍率甚至高達2：1以上。可以說，技能人才缺少這一問題一直沒有解決好 。由于缺少專技人才，一些企業招聘不到合適的技工尤其是高級技工，即使有訂單也無法承接到手，進而導致企業開工不足。這種高技能人才嚴重缺乏的問題近幾年特別突出，如2015年全市供求缺口前十位的技術工種共提供崗位2.6萬個，但求職者卻僅有8000人，崗位缺口達1.8萬人。

2.3.2普通高校畢業生就業壓力仍然較大

青島是人才輸入型的開放城市，每年都有大量高校畢業生來青就業，青島高校畢業生就業規模大致每年保持在7萬人左右，但從實際看，適合大學生的就業崗位不僅沒有增多，反而有減少的趨勢。導致這種現象的原因，一是地方高校數量增多和規模擴大，每年產生的普通高校畢業生總量居高不下，超出了市場需要。二是宏觀經濟總體處于下行時期，經濟發展的不景氣導致了勞動力市場需求的萎縮。三是高校教育內容與培養方式落后，不能適應新型多元的經濟社會發展要求。四是畢業生自身就業期望值過高，畢業生中“學用脫鉤”的現象較為普遍，再加上高校畢業生逐年積累，因而形成了龐大的“高學歷”失業大軍。

3促進青島市城鎮新增就業的對策建議

應該說，衡量一個國家、一個城市繁榮發展的指標很多，但就業毫無疑問是其中最重要的指標之一。就業增長和就業質量的提升，也是脫貧攻堅、全面建成小康社會的重要標志，做好就業工作責任重大、任務艱巨。

3.1堅持實施就業優先戰略行動，保證就業量穩質升

就業是民生之本、安民之策。只有認真貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，才能更好地實施就業政策。一是應繼續堅持實行優先就業發展戰略。通過新舊動能轉換，實現產業結構的優化，大力促進第三產業的發展，以擴大就業的數量和提升就業的質量。二是擴大就業渠道。相關部門需要積極配合，把擴大就業作為經濟運行合理區間的下限，千方百計穩定經濟增長，以穩增長拉動就業 。三是做好失業職工安置工作。化解過剩產能是供給側結構性改革的首要任務，按照“企業主體、政府推動、市場引導、依法處置”的原則，鼓勵企業內部挖潛，盡量讓職工留在企業。對離開企業的人員，各級人力資源社會保障部門提前介入，幫助其盡快實現就業或自主創業。

3.2實施有利于促進就業的財政政策

在堅持用市場調節解決就業問題的同時，還應考慮將財政政策的促進作用。一是為確保困難就業人群的切身利益，政府需要加大投入力度。為此，政府要采取措施，積極主動地籌集各種資金，并以加大財政直接投入的方式，保障困難就業群體所需失業資金及時到位。二是以稅收優惠政策鼓勵企業解決就業問題。政府應積極完善再就業扶持政策，對能夠吸收國有企業下崗人員、國有企業破產人員，以及吸納下崗和失業人員再就業達到一定比例、并與其簽訂三年以上勞動合同的企業，給予一定的企業信貸優惠和稅減免優惠。

3.3調整和優化產業結構，多途徑擴大社會就業

一是繼續加快產業結構調整，充分發揮第三產業創造和帶動就業的效應。從青島發展看，科學技術的發展與進步，必然導致第一產業和第二產業對勞動力吸納的下降。相比之下，第三產業尤其是生產性服務業和生活服務業由于具有更加廣泛的產業范圍，再加上自身巨大的創新能力，能夠不間斷產生新的行業形態，因而成為解決就業的最大市場。二是應發揮中小企業在帶動就業和在就業方面的靈活作用。從青島實際看，很多城鎮居民和進城務工人員都是在中小企業就業，中小企業已成為就業的主渠道。為此，要積極改善中小企業的發展環境，加大對它們的扶持力度，通過它們的繁榮發展，更好發揮其帶動就業和再就業的靈活作用。

3.4強化就業服務，做好保障工作

經濟新常態下，要以滿足服務對象日益增長的多元化需求為目標，加強公共就業創業服務“供給側”和“需求側”的統籌和對接，努力打造更加優質高效的公共就業創業服務。一是提高精細化。細分服務對象，對去產能過程中需安置職工、高校畢業生、農村轉移勞動力、就業困難人員等不同群體的特點和訴求，因人施策，因群體施策，提供有針對性的公共服務。建立政府購買公共服務機制，引入專業機構、咨詢機構、行業協會等社會力量，提供專業化服務產品。二是用好信息化。實施就業創業大數據戰略、“智慧就業”工程，加快推進與“互聯網+”、大數據等現代信息技術的融合，完善推進青島創業云平臺建設，支持“互聯網+”形成的新型就業形態，鼓勵勞動者以自由就業、網絡創業等形式實現就業。

作者簡介：張維克，青島市社科院政法 研究員