檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序探究

劉中原

摘 要：一般意義上的訴前程序是指訴訟主體如果沒有利用特定的內部或行政救濟之前，不得通過訴訟的手段尋求司法救濟。與一般意義上的訴前程序相區別，民事公益訴訟訴前程序是根據起訴適格主體性質的不同而采取不同的督促方式。檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序作為一項尚不成熟的制度，有諸多可探討之處，筆者以下就相關問題做淺要探究。

關鍵詞：檢察機關;民事公益訴訟;訴前程序

一、檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的構建問題

檢察機關提起公益訴前程序具有檢察機關的“補位性”和訴前程序的必經性與前置性等特征。訴前程序的以上特性決定了其在構建時應把握好以下問題。

1.保證檢察機關權力行使的謙抑原則。檢察機關作為國家的法律監督機關，其同時享有訴權和監督權時，不免會導致公權力干涉過深進而侵害他人的合法私益現象的發生。因此，訴前程序的設立是對檢察機關的約束，檢察機關只有在相應適格起訴主體仍不作為或沒有相應適格起訴主體時，才能行使公益訴權。這種訴訟程序開啟的不主動介入性，合理地限制了檢察機關環境訴權，保證了檢察機關的訴訟謙抑性。

2.明確檢察機關與適格主體起訴權行使順位。2017年《民事訴訟法》修改后，可以提起公益訴訟的主體包括： 法律規定的機關、法律規定的有關組織以及檢察機關。提起主體增加，確定各主體起訴權的行使次序成為急需解決的問題。這也是設置訴前程序之立法目的。檢察機關作為公權力主體，其謙抑原則要求其不能充當公益訴訟的第一順位主體。即只有適格主體不愿提起公益訴訟時，檢察機關才能介入。

3.督促起訴，提高公益訴訟案件的提起數量。行政機關在公益訴訟領域天生具有惰性。檢察機關作為法律監督者，對行政機關、有關組織會形成一定的威懾力。檢察機關督促法律規定的機關依法履行職責、督促其提起公益訴訟，可以有效降低“懶政”對公共利益保護帶來的威脅。檢察機關建議有關組織提起公益訴訟，可對其形成輿論壓力，進而促使其積極提起公益訴訟。如是，也可以相應提高公益訴訟案件的提起量，增強公益訴訟的制度活力。

4.支持起訴，提高公益訴訟的質量。法律規定的機關作為行政機關，因其工作中極少涉及訴訟活動，對訴訟存在認識不足、運用不熟練等問題。若缺乏相應指導，其提起公益訴訟的案件質量也就得不到保障。此外，社會組織因其能力有限性，在介入公益訴訟時也存在一定障礙。而檢察機關則天然具有調查取證、與各機關溝通交流等方面的優勢，訴前程序的設計即考慮到了這一點。實行檢察機關“支持”訴訟制度，可以有效補足適格主體的訴訟行為能力、提高公益訴訟的質量。

二、檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的實踐困境

基于檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序制度尚不成熟，因此在探索過程中也面臨許多現實問題與挑戰。

1.案件管轄交叉，督促程序欠缺。依據最高人民法院出臺的有關公益訴訟的司法解釋，中級人民法院是環境公益案件的一審管轄法院，然而檢察院提起公益訴訟試點多為基層檢察機關承辦公益訴訟案件，實踐中很多環境案件會涉及追究刑事、行政責任，而不同訴訟制度的管轄規定存在差異，需要協調，其中會存在諸多制度阻礙，如溝通成本高、檢察機關管轄權有限等。另外，由于管轄權的上下移動，“轄區”不穩定，會造成一定混亂。與此同時，針對行政機關不作為，檢察機關督促程序也面臨諸多困境，如行政機關權限不分，相互間扯皮、推諉等，督促程序面臨督促對象不明確問題。

2.建議起訴的對象范圍過小。根據規定，在訴前程序中，檢察機關僅有權針對本轄區內的有關組織發出建議起訴的檢察建議書。而根據《環境保護法》以及最高院所出的司法解釋，對社會組織的資質要求不斷提高，這就意味著符合條件的社會組織也相應減少。若還執意堅持以“轄區”為界進行建議起訴的話，將嚴重影響社會組織在公益訴訟中的作用。

3.配套機制不健全，制度銜接性弱。訴前程序運用勢必要對污染損害或者生態破壞進行風險評估鑒定，就目前國內現狀來看，評估鑒定機構數量少，評估對象模糊，評估難度大。針對環境污染致損和生態破壞等事項的鑒定評估流程繁雜、費用高昂、鑒定周期較長。與之對應的生態基金管理制度也不完善，很多公益訴訟案件判令被告承擔巨額賠償費用，但資金的使用和管理上未能詳細說明。

三、檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的完善建議

檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序制度尚不成熟，存在一定問題也在所難免。以下筆者就該制度存在的問題提出相應完善建議。

1.規范案件管轄問題，保障程序督促程序。在管轄問題上，檢察機關針對本轄區內有權起訴主體不起訴情形以督促起訴，由于有權起訴主體本身有很大的不確定性，“本轄區內”的限定條件也將很多案件游離于檢察機關管轄范圍以外。嚴格規范督促程序，就應當從規范上明確要求檢察機關在案件進入法院審判程序之前，須盡督促義務，督促有關機關依法履行職責，督促有權起訴主體提起訴訟，同時，為保障檢察機關有效適用督促程序，應在管轄、督促主體界定等問題上進一步予以保障。基于“謙抑性”原則，檢察機關不得過于主動行使公益訴訟起訴權，公權對私權的尊重是法治的應有之義，關注訴訟之外的其他救濟方式，重視行為主體的自我糾正功能，通過提起檢察建議行使督促程序以督促行政機關或有關機關、社會組織切實履行相關職能，只有上述救濟方式窮盡后檢察機關才有權為公共利益而啟動公益糾紛實體審判程序。

2.建立突破以“轄區”為界的建議起訴機制。保護公共利益，需要社會大眾的共同參與，需要發動各社會主體的力量。所以，以“轄區”為界進行建議起訴不利于發揮社會組織在促進公益訴訟制度發展方面的作用。因此，筆者建議應建立突破以“轄區”為界的督促、建議起訴機制。為了更好地發揮公益訴訟的作用，可以考慮有效依托互聯網技術，即“互聯網+公益訴訟”，建立突破以“轄區”為界的公益訴訟平臺。這一方面迎合了“互聯網+”的社會發展的總體趨勢，另一方面也可以實現檢察機關督促、建議起訴工作的透明化，對檢察機關以及有關機關和組織也會產生相應的監督作用。同時亦可以避免出現因跨行政區域案件引起的重復督促、建議起訴的情況，還可以全面而有效地發揮社會力量保護公共利益。

3.完善配套機制，保障制度銜接。檢察機關適用訴前程序之前務必需要一定程度的內心確信，即確信環境損害已實際發生或存在潛在被破壞的風險，這勢必涉及公益損害鑒定評估制度的適用。故我國必須建立一套分工科學、運行高效的公益損害評估鑒定管理機制。與此同時，權力機關相互之間應組建一個相互配合的網絡系統，在公共利益遭受損害后，各部門之間能相互配合履行權力職責以使公共利益損害降到最低。檢察機關既是督促建議的提出主體，又有權提起環境公益訴訟，因此應把握好程序的銜接機制，注重加強機關之間的溝通協調機制。

四、結語

盡管公益訴訟制度仍不完善，但是相信只要從具體國情出發，結合本國實際，并在此基礎上認真地進行探索與實踐，公益訴訟制度一定會為我國公共利益發揮日益重大的作用。而訴前程序的設計，確認了檢察機關介入公益訴訟的合法性與現實必要性，為公共利益保護提供了雙重保險。相信訴前程序作為檢察機關提起公益訴訟制度的一大亮點，也一定會為公益訴訟的有效運作和公共利益的有效維護發揮更大價值。

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