規范憲法學立場下人民代表大會制度的理解與反思

于鎮

摘要：人民代表大會制度是我國的政權組織形式，是我國根本政治制度。經歷了幾十年的風風雨雨，人民代表大會制度為我國經濟發展，科技進步與文化繁榮提供有利的政治保障。但是這一制度由于各級人大采取的高度的自我謙抑的立場未能更好發揮制度優勢。本文結合林來梵《憲法學講義》，從規范憲法學角度分析當今中國的人民代表大會制度下人大代表制度和合憲性審查制度，從而更好地堅持和完善人民代表大會制度。

關鍵詞：人民代表大會制度;人大代表;規范憲法學;合憲性審查

林來梵的《憲法學講義》既放眼于世界憲法學發展又立足于當下中國現實情況，以“規范憲法學”的獨特方法全面且體系化的介紹了憲法學這門學問，使人受益匪淺。憲法從治國治民之“神器”到“人民之甲胄”的變化反映了他正在慢慢地被普通的民眾所使用，不再是束之高閣的權利宣言書。中國憲法的發展趨勢已經從國家政權合法性的認定書逐漸發展為人民權利的保障書。規范憲法學追求一種貫徹了立憲主義精神，又契合中國國情實際且能真正有效地認識中國問題，解決中國問題的憲法理論。

林來梵用表格直觀的展現了有待得到有效實施的憲法條款。我們可以發現現行憲法并非完全沒有得到實施，只有占整個憲法文本22%的條款沒有真正得到有效實施，并且關于公民的基本權利與義務和人民代表大會制度的條款占有待得到有效實施憲法條款的72%。各級人民代表大會的高度自我謙抑的政治立場是這一現象的主要原因。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是保障人民當家作主的基礎。因此本文將從規范憲法學的立場出發，探討現當今如何發揮我國人民代表大會制度的優勢來保障人民當家作主，發展中國特色社會主義民主政治，實現偉大復興的中國夢。

幾億人口的泱泱大國建立起的新型政治制度是40多年來改革開放，經濟高速發展的政治保障，是維護社會穩定，人民當家作主的根本制度保障。在新的時代背景下，中國的發展面臨著前所未有的機遇與巨大的挑戰，中美貿易與科技的大戰已經拉開，國際社會的不穩定因素依然存在。堅持和完善人民代表大會制度，深化政治體制的改革，是我們無法回避且必須迎難而上的歷史課題。

任何制度的原則需要真實性，任何制度的文本需要實質化。任何制度所固有的優越性需要看實效，但是人們發現人民代表大會制度在制定出來之后到發生效能之間的成本支出仍然居高不下，其優越性沒有完全發揮出來。改革開放的經驗告訴我們制度不等于體制，我們發現人民代表大會的制度背后有一個“體制”問題。體制指的是較為具體和容易把握的問題。本文將從宏觀和微觀兩個不同的角度探究當代中國人民代表大會制度在實踐過程中有待有效實施的條款和亟待解決的不足。

一、人民代表大會之人大代表制度

人大代表是在各級人民代表大會的組織下，由直接選舉或者間接選舉的方式產生，依法代表人民管理國家事務和公共事業，接受選舉單位和選民的監督。全國人大代表有權提出議案、質詢案。非經全國人大會議主席團和常委會的許可，在開會和閉會期間不受逮捕或刑事審判。

人大代表政治參與在我國的民主政治中可以說是最重要的一環，他是人民群眾與領導階層的橋梁，但是在現實的政治實踐中，人大代表參與管理國家事務和公共事業的實踐度確是不高。首先，人大代表采取的是非專職代表制，絕大部分的代表都是兼職的，現實給予他們的物質條件，制度環境以及保障措施都不理想。同時一些非制度性的安排更加弱化了人大的職能。盡管近年來黨政領導干部代表的比例在下降，但是仍然占很大的比例。官員任職人大代表將會影響人大發揮其監督職能。大量安排退居二線的官員和現職官員任人大代表導致選出的代表一開始就不適格。其次，極短會期制大大限制了人大代表的作用。與世界各國的議會會期相比，我國的各級人大普遍的開會時間較短，會議的議程繁多，組織方式也存在問題，代表們發言的機會很少。在閉會后，代表們因有其本職工作無法有效的與人民群眾保持聯系，對政府以及兩院工作的監督幾乎沒有比群眾更多的了解渠道，這樣一來人大代表的職能權限與實際作用并沒有更好的發揮出來。在深化政治體制改革的進程中，如何更好的發揮人大代表在聯系群眾，建言獻策以及監督公權力等方面的作用是一個急需解決的課題。

長期起來，各級人大都采取了一種高度的自我謙抑的立場。這種自我謙抑的立場在西方是司法機關所選擇的立場。我國的人民代表大會制度是革命先輩們根據現實的國情所創立的具有中國特色的代議制度。 隨著時代的發展，人大在我國政治生活中的作用應該越來越突出，更好的反映民意，為老百姓謀福利。堅持和完善人民代表大會制度，進一步加強人大在現實生活中的作用和功能，受到了廣泛的期待。

二、人民代表大會制度下的合憲性審查制度的思考

黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”的任務和目標。我國的憲法的實施現狀及其憲法的保障制度比較接近的是近代西方國家的近代憲法。我國現行憲法將憲法的解釋權交給了最高國家權力機關即全國人民代表大會，并否定了外部任何機關對國家立法機關所制定的法律進行審查。近代西方憲法的實施，一方面立法機關通過制定法律保護公民的基本權利，另一方面又與司法機關合力限制行政權。但是就我國目前的政治生活來看，全國人民代表大會及其常務委員會擁有最高的國家權力，但是在實踐的過程中，他們則采取了一種高度的自我謙抑的政治立場，以至于憲法本身的諸多條款未能有效的得到利用。我國的合憲性審查制度主要是指由全國人大，全國人大常委會及其輔助的專門委員會采取主動審查和手動審查的方式對全國人大常委會的法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及經濟特區的法規進行審查的制度。從這一審查的制度來看，我國的合憲性審查制度存在一些先天的不足，因此在實踐的過程中，往往就是從事字面上的作業，難以從規范的原理上審查深層次的違憲問題。

憲法與《立法法》規定，可以請求全國人大常委會解釋憲法并做出違憲判斷的規范性文件僅局限于行政法規和地方性法規及其他規范性文件。全國人大及其常務委員會自身所制定的法律并沒有明確的列為合憲性審查的對象。然而實踐反映，法律違憲占據了很大的比例，并且法律也是行政法規和地方性法規的制定依據。沒有對法律的合憲性審查將會影響公民基本權利的保護。所以根據我國憲法難以司法化的國情，對法律進行合憲性審查而不是僅僅針對部分法規，對于確保我國法制統一具有重大的作用。維護社會主義的法制統一，必須堅持對所有法律法規進行合憲性審查，依法糾正違憲的規范性文件是我國人民代表大會的制度的價值要求。

我國規范性文件數量龐大，全國人大常委會目前的組織和活動方式在一定程度上也影響了工作的效率。在巨大的工作壓力之下，要求全國人大常委會主動對自己所制定的法律進行審查有相當大的難度。因此在相當長的一段時期內，我國合憲性審查制度難以有效的發揮。因此在全國人大常委會內部建立一個日常專門處理憲法解釋的提請，合憲性審查的機構已經迫在眉睫。2018年憲法修改內容之一就是將全國人大法律委員會更名為“憲法和法律委員會”。這一重大的修改對于促進我國合憲性審查制度的發展將有重大的作用。未來這一委員會的實效作用我們拭目以待，充滿希望。

老子曾經說過“千里之行，始于足下”。人民主權是人民代表大會制度的核心基石。人民代表大會制度的優越性必須體現在實踐的過程之中，這樣才能更好的保證人民當家作主，發揮社會主義制度的優勢。堅持和完善人民代表大會制度要求我們腳踏實地不空談，真正的從機制和體制上完善發展這一制度。人民代表大會制度是保障人民當家坐直的根本制度保障，推動合憲性審查制度的發展是維護憲法權威必不可少的重要一節。十九大提出的深化政治體制改革，實行依法治國和發展社會主義民主政治的目標都離不開堅持和完善人民代表大會制度。

參考文獻

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