煤層氣土地復墾政策研究

李華　劉森　馮雪松　王陽　張二光

摘 要：隨著我國社會經濟的迅速發展，對土地和能源的要求日益緊迫，煤層氣資源的開發利用彌補了我國能源的不足。然而，煤層氣的開發卻破壞了土地資源和生態環境。在我國耕地面積不斷減少和環境不斷惡化的背景下，土地復墾活動有重要的現實意義。針對煤層氣土地復墾現狀，本文從目前煤層氣復墾中存在的主要問題進行分析，通過探究其原因，找出目前礦權區域內土地復墾存在的主要問題，從法規制度、組織監督等幾個方面分析問題的成因，揭示土地復墾政策的不足，提出予以完善的建議和措施

關鍵詞：煤層氣;土地復墾;法律制度;建議和措施

煤層氣分公司在沁水盆地礦權面積為834.371 km2。區內地形為丘陵山地、溝壑縱橫，其中農田占45%，林區占40%，其他占15%。自2011年2月21日國務院頒布《土地復墾條例》以來，規定對生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人負責復墾。煤層氣開采在為人類社會提供必要的生產和生活資料的同時，也對土地產生了嚴重的環境和生態問題。因此，煤層氣分公司積極探索、創新土地復墾機制，加快土地復墾步伐。但是，由于人為原因、待復墾土地資源面積大、產建面積逐年增加，復墾工作依然面臨嚴峻的形勢。目前，煤層氣分公司土地復墾率僅為10%左右，復墾任務十分艱巨。

1 煤層氣土地復墾工作存在的問題分析

1.1缺乏統一的煤層氣土地復墾法律

我國目前沒有一部煤層氣土地復墾的專門立法，有關煤層氣土地復墾的法律規定只參照礦山企業土地復墾法律規定中。此外，對于生產三年以上的井及廢棄井場的復墾工作協調、管理監督、復墾金額等問題也沒有相關可參考的法規條款，缺乏可操作性，不適應煤層氣土地復墾實際的需要。

1.2缺乏專門的復墾管理機構

由于煤層氣土地復墾是一項涉及技術、組織和管理等的綜合性系統性工程，涉及地方政府及鄉鎮、村、國土、林業等多個部門，土地復墾過程中涉及的權利關系容易產生利益沖突，往往會造成相關部門、鄉鎮之間缺乏合作與信息溝通，制約了土地復墾的順利進行。因此，有必要建立一個權威主管部門來組織協調整個煤層氣土地復墾工作，提高復墾的成效。

1.3復墾工作沒有得到足夠重視

雖然“十八大”嚴格指出節約用地，加大環境保護。一些地方官員也已經意識到土地復墾工作的重要性，但在處理政績觀和科學發展，當前利益和長遠利益的時候，往往堅持“以人為本，和諧為主”，對村民的一些要求存在寬宏心里，不愿開展復墾工作，對需要進行的土地復墾工作總是能拖就拖，造成企業復墾工作進展緩慢。

2 煤層氣土地復墾的對策建議

2.1 健全復墾組織機構

為了協調和平衡各方利益，建議成立國家土地復墾管理辦公室，統一實施和監督復墾，并且在省、市級地方也設立相應職能的復墾管理機構，垂直于國家土地復墾管理辦公室管理，并明確界定國家和地方各級主管部門土地復墾的行政職能，賦予其獨立的執法權。這種垂直領導的方式可以有效地防范地方保護主義。另外，煤層氣土地復墾管理機構在貫徹執行土地復墾過程中，應給煤層氣企業、其他公眾留有足夠的參與空間，讓他們有一個發表意見的講壇，在決策過程中充分發表自己的意見。確保土地復墾工作在手續辦理、組織施工等方面順利開展。

2.2 加強監督切實履行職責

強化國土資源管理部門在土地開發復墾中的重要指導作用和約束作用，明確各部門的職責，做到管理無漏洞、無重疊。一是在土地復墾方案審查、復墾竣工驗收等環節上把關，建立健全日常監督制度，定期、不定期地對土地復墾方案的落實情況進行檢查、指導和督促;二是對不履行土地復墾責任或不按要求完成復墾任務的企業追究其法律責任;三是對阻擾復墾工作正常開展的鄉鎮、村莊進行處罰，確保復墾工作正常進行。

2.3 建立復墾專項資金

要通過法規、政策來明確開發復墾的資金來源，把土地復墾資金列入生產成本和建設項目總投資，建立滿足實際需要的復墾專項基金。專款專用，并建立一種有效機制來保證復墾專項基金的合理使用與管理。

2.4 實行土地分類復墾

煤層氣分公司自2006年成立以來，排采井所占的土地狀況也呈現出多樣化，應當推行多元綜合治理的土地復墾模式。對于已經停用報廢或未利用的井場可直接全部進行土地復墾;對于三年以上正利用的井場以及新開井場將制定復墾計劃、繳納復墾保證金，促使煤層氣企業邊開采邊復墾。

2.5 加強土地復墾技術攻關

土地復墾的技術水平將最終決定土地復墾的質量和效果。因此必須進行土地復墾技術的攻關工作。例如，進行有利于提高農業生產效益的生態農業復墾研究;利用生產和生活廢棄物，進行固體廢棄物充填技術的研究等等。在完成土地復墾工作的同時提高土壤肥沃度，便于種植物的成長。

3 總結

總之，我國目前正處于經濟快速發展期，隨著人口的不斷增長和工業化、城市化步伐的加快，城市用地規模不斷擴大，與之相對應的是農地大量向市地流轉，導致人地矛盾變得越來越突出。加大煤層氣復墾政策的監管力度，通過對土地進行復墾不僅可以增加土地的有效利用面積，緩解日益緊張的人地關系，而且還能改善土地的生態環境，提高土地利用的綜合效益。保護人類賴以生存的環境和自然資源，實現人與自然的和諧共處。