定海區推進農漁村精準扶貧工作的實踐和思考

周子雷

(舟山市定海區農林與海洋漁業局，浙江 舟山 316000)

定海區推進農漁村精準扶貧工作的實踐和思考

周子雷

(舟山市定海區農林與海洋漁業局，浙江 舟山 316000)

自“十二五”以來，面對精準扶貧新形勢，舟山市定海區干部群眾搶抓機遇，強化措施，狠抓落實，在積極探索海島特色扶貧開發奔小康新路徑提高扶貧開發的精準性和有效性上，進行了一系列有益的探索和實踐。通過對定海扶貧開發工作實踐的總結，分析當前精準扶貧面臨的主要困難和問題，提出新形勢下精準扶貧工作的建議。

精準扶貧； 實踐； 建議； 舟山市定海

“十二五”以來，面對扶貧開發工作新形勢，定海區嚴格對照新時期精準扶貧的工作要求，以提高低收入戶發展能力和收入水平為核心，在積極探索海島特色扶貧開發奔小康新路徑提高扶貧開發的精準性和有效性上，進行了一系列有益的探索和實踐，并于2015年在鹽倉街道開展了精準扶貧試點，取得了顯著成效。

1 精準扶貧的工作背景

1.1 客觀性

扶貧開發奔小康是我黨在新時期、新形勢下關心弱勢群體，縮小城鄉差距、貧富差距，實現共同富裕的重要舉措，是一項重要的民生工程、民心工程、惠民工程。精準扶貧是扶貧開發工作的主要形式，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大“中國夢”的重要保障。改革開放30多年來，我國走出了一條中國特色減貧道路。在黨中央、國務院的領導下，先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，扶貧開發工作不斷深入。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對扶貧開發工作做出了一系列新部署和新安排，要求以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。2015年11月，在中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記向全黨全國發出了打贏脫貧攻堅戰的總動員令，吹響了脫貧攻堅戰決勝階段的沖鋒號。2017年中央1號文件提出了“進一步推進精準扶貧各項政策措施落地生根”“強化脫貧攻堅支撐保障體系，統籌安排使用扶貧資源，注重提高脫貧質量，激發貧困人口脫貧致富積極性主動性，建立健全穩定脫貧長效機制”的新要求。浙江省委、省政府也高度重視扶貧工作，把精準扶貧工作納入“四個全面”的總體布局。舟山市根據全市農漁村低收入人群實際，制定了《舟山市低收入漁農戶收入倍增計劃實施辦法(2013—2017年)》，開展產業扶貧、創業扶貧、就業扶貧等10大扶貧行動，通過進一步完善“輸血”功能、增加“造血”功能，努力構建起全社會、立體式扶貧新模式，形成了各方合力推進精準扶貧的工作格局。

1.2 必要性

縱觀歷年定海區扶貧工作的開展情況，從橫向看，區里涉及扶貧工作的部門和單位將近20家，其中不乏有省補資金和市補資金，各扶貧部門之間在具體的扶貧工作中幾乎各不聯系，嚴重限制了對扶貧對象的審核，產生了一人多扶，或者漏扶少扶的情況，嚴重阻礙了資源的均等分配，滋生了低收入戶“等、靠、拿”的思想。自縱向看，省、市、區扶貧部門一一對應，扶貧專項資金也對應下撥，源頭的多頭性直接導致基層的多頭性，增加了基層單位扶貧資金統一安排的困難程度和執行力度。多年來，雖然在扶貧工作投入了大量的人力和財力，但是由于部門分散，沒有統一標準，實際收到的扶貧效果遠遠未達預期。

2 精準扶貧工作的探索與實踐

自2008年以來，定海區大力實施“低收入戶奔小康”工程，不斷深化以“助困、助殘、助醫、助學、助老、法律援助”為主要內容的社會救助體系建設，全力幫扶低收入戶解決民困、改善民生。2015年，定海區就如何整合扶貧資源，打好扶貧組合拳，切實將低收入戶帶入全面小康社會的問題進行了積極的探索。2016年全區農漁業總產值實現24.45億元，比2015年增長7.1%，農漁村常住居民人均可支配收入達到28 392元，比2015年增長9.2%，已全面完成“消除4 600元以下”收入群體的工作目標，動態消除年收入9 000元以下低收入群體，低收入群體年均收入提高到1萬元。

2.1 成立一批作戰部，推動精準扶貧工作“標準化”

確保“政策一個口子出”。每年將扶貧開發工作列入政府十大實事項目，在區、鎮(街道)和社區(村)3個層面，分別成立扶貧開發工作領導小組，明確職責分工，健全工作機制，落實人員力量。率先整合原由民政、殘聯等11個部門分管的扶貧資源，掛牌成立區扶貧開發奔小康辦公室，負責統籌開展相關工作，避免多頭救助、重復救助等現象，形成了一級抓一級，層層抓落實的高效工作格局。

做到“工作一把尺子量”。結合海島地區經濟發展水平及漁農民生產生活實際，按照家庭年人均收入低于12 000元，綜合考慮住房、教育、健康、贍養、勞動意愿等因素，確定扶貧開發對象，并按致貧原因建立一戶一檔，做到工作一把尺子量。將有無勞動能力作為重要確定依據，對有勞動能力但無勞動意愿的低收入戶原則上不納入幫扶對象，低保戶、低邊戶和城鄉特困人員由民政部門負責兜底保障。

推動“任務一個試點帶”。以城鄉接合部的鹽倉街道作為區扶貧開發奔小康工作試點，制定《定海區鹽倉街道扶貧幫困奔小康工作實施方案》。以戶為單位，人均年收入低于12 000元為界定標準，邀請部分村民(居民)代表共同參與商討初審調查對象資格，經街道扶貧辦核查、終審，在剔除家庭年收入高于標準、主觀懶于工作等取消資格的申請戶后，確定149戶201人列入低收入群體調查對象，分類低保、低邊補助戶，最終確定扶持對象24戶。通過推出部分公益性崗位協調企業供崗，如綠化維護員、環衛保潔員等，實現順利脫貧。2016年7月召開全區扶貧開發奔小康工作現場會，在全區全面推開扶貧開發奔小康工作。

落實“操作一個流程走”。為確保扶貧開發工作的公開、公平、公正，以社區(村)為單位，采取群眾自愿申報與社區主動排摸相結合的方式，確定了社區(村)初審(公示)—街道扶貧辦審批(公示)—區扶貧辦備案的低收入群眾識別認定程序，確定了全區低收入戶237戶570人，建檔率和識別準確率均為100%，實現了零遺漏和零差錯。

2.2 繪制一張路線圖，推動精準扶貧工作“產業化”

深耕農業扶貧大產業。深化省級“兩區”建設，投入1.66億元建成1 333 hm2糧食生產功能區和1 867 hm2現代農業園區，適度調整種植結構和布局，加大農技推廣應用。目前已形成蔬菜瓜果、晚稻楊梅、對蝦養殖三大主導產業區及正源軒蔬菜瓜果、浙東白鵝、蘆花雞三大精品園，農業生產效益比建設前提高20% 以上。加快發展旅游觀光農業，建成全市首個“快樂農 +”體驗園，40戶低收入群眾參與園區建設，共有6個特色站點和2個農家菜體驗示范點，2016年累計接待游客3 000余人次。

注入電商扶貧新動力。大力推進農村電商換市工作，在市內率先啟動網絡創業服務村建設，開辟農民增收新渠道。在白泉、小沙、鹽倉3個鎮(街道)建立了實體運作的網創服務驛站，引入優秀電子商務服務團隊提供技能培訓、項目孵化等全方位的農村網創孵化服務，整合當地自產的各類果蔬，規范產品網絡銷售流程，加強品牌宣傳推廣。如白泉網創驛站成立1年來，已有20余種當地及周邊農特產品在網絡上架銷售, 總銷售20 t 金額達100萬元余，有效帶動了周邊低收入戶增收。

開辟旅游扶貧好路徑。圍繞打造“海天佛國、漁都港城”休閑觀光旅游重要板塊目標，積極培育旅游新業態，大力發展鄉村旅游產業。重點打造東海大峽谷、新建生態村、冊子月亮灣大橋風景區、南部諸島、中大街海洋文化一條街等景區景點，培育輕餐飲、慢生活業態，建設品牌民宿、游艇俱樂部等游樂休閑項目。現已初步形成了以農家樂、生態觀光園、鄉村民宿、蔬果采摘等為主的鄉村旅游產品體系，其中新建生態村獲2015年度最受歡迎鄉村旅游目的地。2016年，全區實現鄉村旅游收入2 000余萬元，接待游客25萬人次，有效促進了低收入群眾在家門口增收致富。

2.3 織密一張兜底網，推動精準扶貧工作“實效化”

社會救助應保盡保。對喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業等幫助實現脫貧的貧困戶，政府實行政策性兜底保障，2016年全區3 500余名低保對象達到了應保盡保。加強對貧困家庭子女的助學補助力度，為困難家庭減輕教育費用負擔，2016年共資助困難大學生274名，發放助學金135萬余元。對符合條件的低保低邊重度殘疾人單獨全額施保，1 439名殘疾人享受集中托養和居家安養。逐漸提高城鄉低保標準，縮小城鄉低保標準差別。近年來，區財政投入專項扶貧資金年均增幅達20%，其中每年發放各類低保資金2 600余萬元。

醫療救助應救盡救。結合實施基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目，大力實施惠民醫療救助，實行貧困群體醫療救助“一站式”即時結報，有效緩解困難群體看病難、難看病的問題。提高門診、住院、特殊疾病救助總額和救助比例，低保等困難對象當年度門診累計救助金額由1 000元·人-1提高到1 500元·人-1，低保對象門診救助比例由60% 提高到70%。

特扶救助應幫盡幫。對因病、因災等造成生活特別困難的群體，創新實施特困群體陽光共濟專項救助機制，救助對象為本地區戶籍人口及有正當職業的常住3年以上外來人口。以救濟一戶、救活一戶為目標，對患重特大疾病等極端困難群眾，每年一次性給予較高額度的專項救助，年救濟金最高可達8萬元·人-1。該政策實施1年多來，全區共支出特困群體救助資金9 601萬元，救助臨時困難家庭829戶。

2.4 落實一份責任表，推動精準扶貧工作“常態化”

因需定制技能培訓。由區扶貧辦牽頭，對接人力社保部門和相關培訓機構，根據企業用工需求和低收入群眾就業需要，篩選出農業種植、家政服務、計算機操作等主要就業項目(崗位)，合理制訂技能培訓計劃，免費提供培訓。2016年組織各類技能培訓1 280人次，通過培訓幫助100余名低收入人群實現就業。大力引導種養殖戶、農家樂、村級經濟組織等積極吸納低收入戶就業，共建有扶貧基地148個，吸納低收入戶就業750余人次。

主動推出公益崗位。以各鎮(街道)為主體，針對部分低收入群眾年齡較大、難以自主就業的困難，結合本地實際需要，主動謀劃并推出了一批公益性崗位。結合“五水共治”“四邊三化”工作，推出河道、村道保潔員崗位；結合環境綜合整治工作，推出綠化維護員崗位；結合綜治社會管理工作，推出物業管理員、治安協管員崗位；結合養老服務工作，推出居家養老照料中心保潔員、洗碗工崗位等。2016年全區購買公益性崗位54個，吸納低收入戶54戶，滿足了部分低收入群眾就近就業、靈活就業的實際需求。

有益探索金融扶貧工作。由區金融辦、區農林與海洋漁業局、區財政局、定海海洋農商銀行4個部門聯合，積極開展金融扶貧工作。全面實行扶貧小額信貸制度，2016年向全區低收入戶發放了豐收愛心卡3 065張，為其提供免擔保小額貼息貸款。鼓勵以鎮(街道)或社區為單位組建扶貧資金互助會，大力推行糧食生產貼息貸款、“幸福一生”養老貸款等10余項支農支小特色貸款，累計放貸3.13億元，惠及農漁戶7 000余戶。

建立健全四項機制。建立發現機制，以網格化管理隊伍、農村工作指導員、社區周邊群眾和相關機構為主要信息渠道，及時發現符合標準的低收入戶，并協助辦理相關手續。建立評定機制，在發現或上報的基礎上，社區(村)要對各方反映的困難家庭(或自主申請方)進行識別、評定，將符合要求的家庭列入低收入戶，對不符合要求的家庭向反映方或申請方給予反饋說明。建立處理機制，建立以鎮(街道)扶貧辦為處理中心，其他職能部門(鎮、街道級)為接收點的一門受理、協同辦理機制。建立監管機制，建立核前監管、核中監管、核后監管相結合的動態管理機制，做到“貧困在庫，脫貧出庫”。

3 問題

從定海區精準扶貧工作來看，還存在著一些問題，特別是與發達地區還存在一定的差距，主要表現為以下幾個方面。

低收入戶增收的手段缺乏多樣化，多以政府救助、政府轉移性支付為主。低收入戶中的過渡性人群收入水平總體也不高，而且該群體暫時性不符合低保、低邊要求，多以當年重病致貧為主，享受政府救助的額度有限。

低收入戶就業崗位明顯不足。目前在農村社區涉及輕便工作的崗位基本有專門的人員，如保潔員等，可再安排的崗位增量非常少。城市社區的低收入戶尤其如此，由于缺少農村社區的自然條件優勢，城市社區適合低收入戶的崗位目前仍然在探索中。

低收入戶整體綜合素質較低，存在一定的就業風險。從申報的調查對象看，具有勞動力的小部分低收入戶中大部分屬于智力低下或者精神不正常人員，對于保潔衛生等簡單工作，也可能無法完成。由于個人身體或意愿(如個別懶漢，有勞動能力但可能不會準時到崗工作)等原因，在工作上也會出現斷續性。在工作中一旦出現因為自身身體原因或者其他意外，社區(村)或農漁業基地可能要承擔相應責任，這就導致這部分人就業難。

思想扶貧工作仍然任重道遠。低收入戶自主創業脫貧的主觀能動性還沒有完全發揮，多年來形成的等、靠、要思想無法在一時之間改變，對政府的依賴性較強。如何提高低收入戶勞動最光榮意識，轉變思想理念，也成為當前扶貧工作的重要任務之一。

補助政策依然需要進一步協商制定。在試點推進過程中，對于不同人員的補助問題已經成為接下來要確定的內容之一。在具體的補助上如何進行轉移性支出(即從基地支付給就業的低收入戶)，如何確定標準，仍然是目前區主管部門與財政部門進行協商的主要課題。

4 建議

根據精準扶貧要求，要真正推動低收入戶脫貧增收，就要針對不同的貧困人群，采取不同的扶貧舉措，催生內生發展動力，形成“輸血”“造血”雙管齊下的良好局面，確保實現低收入戶有勞動能力的全就業、有創業項目的全支持、無勞動能力的有保障，打造精準扶貧生態圈。

4.1 加強扶貧對象動態管理

借助“大數據”平臺，建立全區統一的扶貧幫困信息服務管理數據庫，全面收錄貧困戶基本情況、致貧原因、幫扶措施、幫扶責任人等信息，按照“貧困在庫，脫貧出庫”的原則，及時更新數據，動態掌握扶貧對象基本情況。建立常態化的駐村扶貧工作隊伍，深入推行一戶一策一干部工作機制，以鎮(街道)駐村干部為基礎，結合網格化管理、組團式服務、基層社會治理信息化建設等工作，統籌使用社區(村)干部、網格隊員等基層力量，確保每個貧困戶都有幫扶責任人，同時因戶施策，采取針對性幫扶措施，做到不脫貧就不脫鉤。

4.2 精準施策幫扶到戶

對有勞動能力的低收入戶，實施“造血式”幫扶，把各級幫扶到戶資金重點用于支持低收入戶發展特色產業項目，積極推進“菜單”項目實施到戶，推動家門口就業工程，完善扶貧小額貸款政策，用足用好國家扶貧再貸款政策，不斷提高農村勞動力技能培訓的針對性和有效性；對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的低收入戶實行政策性保障兜底，應保盡保。對家庭生活困難、靠家庭供養且無法單獨立戶的成年無業重度殘疾人，經個人申請，可按照單人戶納入最低生活保障范圍。充分運用低保、“五保”等政策，不斷提高標準，提升保障水平；對無勞動能力又未納入低保及突發支出性貧困戶，加大臨時救助制度實施力度，通過整合多方資源及時予以幫扶，要探索建立臨時性過渡保障政策及扶貧資金保障機制。

4.3 切實整合各類資金要素

為切實解決財政扶貧投入存在的碎片化、分散化問題，要探索建立扶貧資金整合機制，形成既匯成一個池子，又減少水龍頭，統籌安排使用，盤活存量資金。按照區級主體不變、部門職能不變、爭取渠道不變、資金用途不變的基本原則，整合民政、教育、衛生等職能部門管理的扶貧資金，著力解決財政資金使用過于分散的問題，將扶貧資金用到最需要、最有效的地方。同時拓寬扶貧資金來源渠道，發揮好財政資金四兩撥千斤的杠桿作用。注重運用市場化的辦法，推廣政府與社會資本和民間資本合作、政府購買服務等方式，撬動更多的社會資本、民間資本、金融資本投向扶貧。

[1] 郭承尚，唐開蓉.淺議精準扶貧工作中應注意的幾個問題[J].安徽農學通報，2015(13)：16.

[2] 黃季二，馬恒運，羅澤爾.中國的扶貧問題和改革[J].改革，1998(4)：72-83.

[3] 肖曦.反貧困范式轉換與政府扶貧政策新定位：以江西農村扶貧工作為例[D].南昌：南昌大學，2013.

(責任編輯：張才德)

2017-09-15

周子雷(1982—)，男，浙江舟山人，助理農藝師，本科，從事農業與農業科學工作，E-mail:65083017@qq.com。

文獻著錄格式：周子雷. 定海區推進農漁村精準扶貧工作的實踐和思考[J].浙江農業科學，2017，58(11)：2046-2049.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171153

F324.6

A

0528-9017(2017)11-2046-04