完善黨內法規備案審查機制

摘 要：規范黨內法規和規范性文件備案審查工作，完善相關機制，是維護黨內法規制度體系的重要環節。本文以現存《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》為基準，針對備案審查機制存在的問題，如缺乏備案審查的具體標準、備案審查范圍存在局限性等，提出相應的解決與完善措施，從而促進黨內法規備案審查機制的完備。

關鍵詞：黨內法規;備案審查機制;監督機制

黨內法規是建設中國特色社會主義法治社會的重要組成部分，而黨內法規備案審查機制是黨內法規體系化建設的不可或缺的關鍵環節。完善黨內法規備案審查機制，是確保黨內法規體系科學性的必然選擇。

一、黨內法規備案審查機制現狀及重要性

（一）法律相關規定

備案審查機制由備案和審查兩部分組成。所謂備案，即制定黨內法規及其規范性文件的機關，在規定的時間內，遵循既定程序，將其法規及文件報送指定的機關，而后或存檔或處置;審查，則是接受備案的指定機關對法規及文件進行審核與檢查，發現有不符合備案審查標準的，予以相應處理并追責。

我國目前關于黨內法規備案審查機制的相關規定由兩部分構成。其一為綱領性規定——《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三十條，規定了中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規應當自發布之日起30日內報送中央備案，承辦機關為中央辦公廳。具體備案辦法由中央辦公廳另行規定。該條明文規定備案審查的主體以及備案的報送期限。其二為專項規定，2013年頒布的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱《備案規定》），本規定共十八條，分別從備案審查主體、備案審查原則、備案審查對象、備案審查程序、備案審查其他相關配套措施等方面做了規定，但內容尚不完善，且需優化更新。

（二）完善黨內法規備案審查機制的重要意義

1、備案審查是黨內法規監督機制的重要組成部分

黨內法規的程序包含黨內法規及其規范性文件的制定、修改、廢止、解釋、備案審查、清理及評估七大步驟，其中備案審查、清理與評估構成黨內法規內在的監督機制。若要保證黨內法規立法規范、執行有力，其中，監督機制發揮著極大的作用。而作為黨內法規監督機制的首要環節，備案審查自然是至關重要的。因此，進行備案審查機制的完善適應時代的發展與需要。

2、完善備案審查機制體現黨內法規體系化建設的科學性

法律規范存在固有的滯后性、僵化性，若要保證黨內法規及其規范性文件的適用與時俱進，便要及時優化備案審查機制。何時備案審查機制、清理機制和評估機制建立健全，黨內法規的整體性與科學性便會大大提升。而備案審查作為監督機制的首要環節，重要地位不言而喻。完善備案審查機制，促使其與社會發展變化同步，確保其靈活性，有利于建構科學的黨內法規體系，適應我國國情與黨情的現實發展。

二、黨內法規備案審查制度現存問題

（一）缺乏備案審查的具體標準

《備案規定》第七條規定了備案審查的標準，標準為黨內法規及其規范性文件是否同黨的相關理論相違背、是否與憲法及法律不一致;是否同上位規定相抵觸;是否與其他同位規定相沖突;是否明顯不當;是否符合制定權限和程序等七條。其雖然對黨內法規及其規范性文件的政治性、程序性、法律性均有相應的標準限定，但該標準過于籠統，缺乏具體性，導致可執行性較低。例如標準之一“不得明顯不當”，何種規定內容為“明顯不當”？“明顯不當”的界限是什么？“略有不當”是否符合審查標準？可見，缺乏具體化的規定，在模棱兩可的規范性內容出現時，無疑增加了備案審查的負擔，沒有判斷的具體標準就無法做出相應的決定。缺乏備案審查的具體標準，不利于備案審查體系科學性發展。

（二）備案審查主體不全面

《備案規定》第五條規定，中央辦公廳是唯一的備案審查主體。主體的單一性帶來以下四點不便：第一，面對龐雜繁重的黨內法規及其規范性文件，工作負擔過重，備案過程效率過低，機制運轉緩慢;第二，缺乏其他主體參與及溝通，不利于有效監督的實施;第三，備案審查未分類審查，某些專門機關沒有發揮作用的余地，可能導致雖有地毯式全面掃描審查的形式，卻出現審查專門性不足而導致深度不到位的問題;第四，審查主體僅有中央辦公廳，不利于中央黨內法規和地方黨內法規的聯動推進。

同時，《備案規定》審查標準之一為是否同憲法和法律不一致，此處便涉及到，中央辦公廳是否有權對黨內法規及其規范性文件的合憲性進行審查，無外乎也會涉及到憲法解釋的審查與說明。由于《憲法》第六十七條規定全國人民代表大會常務委員會擁有解釋憲法，監督憲法實施的職能，對于黨內法規及其規范性文件是否符合憲法規定，必須要有全國人民代表大會常務委員會的參與，因此，中央辦公廳單一的備案審查主體不夠全面。

（三）備案審查范圍局限性

《備案規定》第二條指出，備案審查的范圍包括中央紀律檢查委員會、中央各部門、省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件，即黨的中央組織。面對我國現今黨內法規規范性體系：黨章、準則和條例，規則、規定、辦法、細則等，其審查是缺乏全面性的。首先，體系上，未對準則和條例進行備案審查的規定，此為第一層次的不全面。其次，效力位階上，對于省級以下黨委制定的黨內法規及其他規范性文件并未進行備案審查的規定，此為第二層次的不全面。審查范圍存在局限性，不利于備案審查全面監督機制作用的發揮。

（四）備案審查程序規定籠統

《備案規定》從第六條至第十一條，該五款條文對備案程序進行了規定。包括報送、提交、審查、審核期限、建議自行糾正、決定糾正或撤銷、存檔備案、通報等。該規定較為完整的規定了備案審查的全部流程，但隨著備案審查工作的具體化、精細化，仍需繼續優化。對于審查部分，該程序鏈中未明確指出自主性審查與被動性審查的區分以及不同的后續處理程序;對于處置部分，僅提出予以糾正或撤銷，前提條件不夠清晰明確、處理方式缺乏可協調性，此處的自行糾正同予以糾正或撤銷規定之間，應存在可協調性環節，對于未明顯違背黨內法規備案審查標準的法規或文件，予以相應機關話語權，以保證備案審查質量提升，適應社會現實發展的需要，體現靈活性與穩定性相結合的特點。

（五）備案審查與清理步驟未形成銜接

黨內法規的清理包括“清”和“理”兩部分。“清”便是通過對黨內法規及其規范性文件進行審查，針對不符合標準的法規及文件予以修正或廢止;“理”是清的下一步驟，將審查處理后的法規及文件進行整合歸納，以使法規文件體系化。由此可見，備案、審查與清理，是密不可分的三個環節，而在《備案規定》中，僅有部分條款提及審查處理結果，并未將“清理機制”以規范性內容寫至條文，更沒有提及二者之間的密切聯系和先后關系。若要使備案審查機制完備，在明文規定中，清理制度的體現是必要的。總而言之，清理步驟是審查不符合標準的黨內法規及規范性文件的重要處理形式之一，缺乏清理機制相關條文，備案規定便缺乏完整性。

（六）備案審查考核評價機制過于簡單

《備案規定》雖建立了有關備案工作考核評價的制度，指出對備案工作成績突出者給予表彰，但該規定過于簡單化，僅以一條法律規范闡述，且并未明確提及何為有關規定，缺乏體系性。作為備案審查機制的評價環節，其重要地位不言而喻，而如此規定，缺乏明確性與具體性，無法切實起到獎懲與激勵作用，因此，明確備案審查考核評價機制是待解決問題之一。

三、完善黨內法規備案審查機制的具體措施

（一）明確備案審查具體標準

“是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸”為備案審查標準之一，但《備案規定》并未說明何為上位黨內法規和規范性文件。具體來講，按照黨內法規及其規范性文件效力體系，應明確規范：凡是與《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內法規制定條例》以及其他黨內法規準則及條例等相抵觸的，即為違反該條審查規定。

《備案規定》中的“是否明顯不當”標準，應具體細化為黨內法規及其規范性文件是否適應當前中國的環境，是否滯后于實踐的發展和形勢任務的需要，以及該法規及文件有沒有可靠的現實依據性等。同時，一切法律、法規等都不得同憲法相抵觸，憲法是我國的根本大法，是所有法律的“母法”。黨內法規絕不可逾越憲法的基本原則與精神，其制定內容是否與憲法基本精神及原則相一致自然成為判斷黨內法規及其規范性文件是否明顯不當的具體標準。

（二）確保備案審查主體多元化

針對備案審查主體的不全面性，應當從橫向和縱向兩方面確保審查主體多元化。橫向來看，應當建立以中央辦公廳為主，其他專門機構為輔的備案審查主體分配。

中央辦公廳作為《制定條例》所規定的備案審查承辦機構，應負責統籌性審查，其職能為“地毯式審查”的承受者，確保全面性是其最大特性。而其他專門機構包含全國人民代表大會常務委員會、黨務具體部門、以及國家法律部門等，對備案審查中面對的具體問題進行具體性審查，其形成備案審查的意見報送中央辦公廳，最終由其統籌決定，這些專門機構的突出特征為保證審查專門化，提升審查質量。該做法將政治性與專業性相銜接，不僅促進備案審查效率提高，更能確保備案審查精準度上升。

縱向來看，應注重中央黨內法規和地方黨內法規備案審查機制相銜接，切實做到下級備案審查服務于上級，由市級黨委、省級黨委、層層遞進至中央辦公廳。通過打破單一審查主體模式，建立以中央辦公廳為主，其他專門機構為輔的分配方式，明確效力位階，促進備案審查的全面化與高效化。

（三）擴大備案審查的范圍

備案審查，作為監督機制的一環，必須具備權威性與全面性的特點，而權威性與全面性又是相輔相成的關系。具備全面審查范圍是確保權威性的前提，擁有權威性是保證全面審查實施的有力支撐。中央紀委、各部門以及省級黨委制定的黨內法規和規范性文件包含于備案審查范圍中自不待言，而高位階的涉及黨組織的條例與準則，以及低位階的省級以下黨委所規定的黨內規范性文件，理應作為黨內法規及其規范性文件的備案審查對象，以此確保審查的全面性。通過將準則與條例、省級黨委以下的文件納入備案審查范圍，擴大審查對象，使審查做到無遺漏，進而推動監督機制的優化與完善。

（四）優化備案審查程序

備案審查包含備案與審查兩部分，關于黨內法規及其規范性文件的備案，應做到全覆蓋、無遺漏，程序步驟為登記、報送、存檔。關于審查部分，《備案規定》規定了法定主動性審查，相應機關在規定時限內有義務報送黨內法規及規范性文件。現實情況反映，中國特色社會主義法治不斷發展進步，與此同時，我國的法制建設日益完備，人民的法治思維也逐步提升，依申請型的被動性審查也應作為審查方式之一，此為與時俱進。對于全面的備案范圍，雖能全方位地毯式掃描，但無法確保在面對模棱兩可的黨內法規及規范性文件時，均可做出最優解。因此，以主動性審查為主，以依申請性審查為輔，更能保證備案審查切實做到全方位、深層次。在面對某些應予以糾正的黨內法規及其規范性文件時，中央辦公廳應首先予以相關機構建議，相關機構可選擇采納建議。若其因有正當理由而無法接納建議，便應將實情繼續報送中央辦公廳，中央辦公廳進行審查后，做出或予以糾正或撤銷的決定。靈活性與穩定性相結合的前提下，保證剛性拘束力與執行力，也是維護監督機制發揮有效作用的方式之一。

（五）銜接備案審查步驟與清理步驟

黨內法規及其規范性文件的清理制度在黨內法規體系建構中居于重要地位，備案審查、清理與評估三者共同構成監督機制。而清理又是經過審查不符合標準的黨內法規及規范性文件的處理的必經程序，因此，審查步驟與清理步驟二者密不可分。具體而言，由于清理步驟屬于審查不符合標準的處理形式，應在條款中增加“對不符合審查標準的黨內法規及規范性文件，應予以清理”，同時對清理的程序、清理的方式、清理的主體、清理的限制等做簡要規定，以使備案審查的規定具備完整性。切實做到備案審查與清理步驟的有效銜接，增強備案審查適用與實施，從而為形成強有力的備案審查監督機制做好基礎準備。

（六）增強備案審查執行力度

明確備案審查考核評價機制，對備案工作過程中，切實履行職責且成果卓越的單位與個人，給予何種表彰應在規定中具體列明，而非僅以一條規范條文的籠統概括，作為形式規定，該種形式規定無法起到實際作用。除此之外，對不符合備案審查標準的黨內法規和規范性文件，對其相應機關予以何種處分或懲罰也應具體列明。明確的表彰與懲戒的規范，切實保證備案審查機關做到有件必備、有備必審、有錯必糾以及相應的責任后果。通過設定具體明確的獎懲責任機制，可以有效解決報備不及時、不規范，或備案審查機關糾正不到位、不全面等問題，從而促進黨內法規備案審查的執行，提高其執行效率，增強其執行力度。考核評價機制的剛性約束，增強了備案審查的執行力，也提高了備案審查機制的穩定性與權威性。

結語

黨內法規和規范性文件的備案審查制度是黨內法規監督機制的重要組成部分，完善備案審查機制有利于黨內法規體系化建設的科學性。盡管2013年頒布了《備案規定》，但其仍未對備案審查機制進行全面的規制。本文針對黨內法規備案審查現存的問題，提出相應的解決措施。

針對備案審查主體不全面的現狀，提出審查主體多元化，以中央辦公廳為主，其他專門機關為輔的建議;針對缺乏備案審查的具體標準、提出明確備案審查具體標準的建議，在政治性標準、合理性標準、合法性標準等綱領性標準之下，提出具體適用的標準界定;針對備案審查范圍的局限性，提出擴大備案審查范圍的建議，上至準則與條例，下至市級黨委部門制定的規范性文件，做到備案審查無遺漏，確保全面性;針對備案審查程序規定籠統的問題，提出優化備案審查程序的建議，登記、報送、存檔、審核等具體程序規定是必要的;針對備案審查與清理步驟未形成銜接的問題，提出二者相銜接的建議，將清理程序簡要體現于備案審查的具體規范中;針對備案審查工作考核評價機制不完善的問題，提出增強備案審查執行力度的具體方法。

通過完善黨內法規和規范性文件的備案審查制度，從而優化黨內法規監督機制，進而促進黨內法規制度體系的完備。

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作者簡介：

季芳宇，1997年3月24日出生，女，漢族，籍貫遼寧省大連市，現就讀于西北政法大學法學專業（反恐怖主義法方向），本科生。研究方向：反恐怖主義法。