優化軍隊財務監管體系研究

鄧永軍 劉躍祥 苗露

摘 要：近年來，隨著我軍現代化管理水平的逐步提高，軍隊財務職能的中心逐漸由“重分配、輕管理”的粗放型管理理念向加強監管、講求績效轉變，軍隊財務監管的地位日趨重要。當前習主席多次強調，要“勤儉辦一切事業，堅決抵制享樂主義和奢靡之風”，突出強調要“按戰斗力的標準搞建設”，精打細算，花好每個“銅板”，確保“好鋼用在刀刃上”，使軍隊財力資源向打勝仗聚焦，保障國防資源發揮最大效益，推動后勤建設“三大任務”順利完成。軍隊財務監管作為保障軍隊財務管理有效運轉的必要手段，必須發揮應有的保障監督效用。

關鍵詞：軍隊財務；監管體系

一、優化軍隊財務監管體系的主要措施

解決軍隊財務監管體系的出路在于理念、技術、方法的革新，當前優化財務監管體系，要以習主席后勤重要思想為指導，建立立體、多維、快捷、高效的監督體系，確保好鋼用在刀刃上。

（一）優化財務監管組織，形成立體監管體系

財務監管組織是軍隊財務監督的職能部門，是監管活動的承擔著和執行主體，其設置是否科學合理，直接關聯到軍隊財務監管職能發揮的強弱，關聯到監督制度執行效率高低，軍隊財務監管活動必須通過具體的組織機構來辦理。鑒于各主體參與財務監管工作的方便性和可能性，在財權合理配置的基礎上，可設立立體的財務監管體系，具體包括獨立的平行組織體系，優化內部監管組織，健全反層級監管組織，引入社會監管組織力量。

獨立的平行組織體系包括，單位黨委、同級事業部門、同級審計部門、同級財務部門、紀檢部門，同級財務人員定期或不定期地對單位經費支出狀況進行自查，從日常工作中發現微觀問題，及時發現、及時指出、及時改正。涉及重要的財經事項須由黨委集體商討決定，在宏觀上把好關，用集體智慧決定重大經費開支、重大工程建設、大宗物資采購等，抓住財經管理的敏感問題，實現理財的透明化。通過微觀控制和宏觀控制相結合的手段，確保經費使用合理化，避免支出混亂、有投入無效益的不良現象。同時，同級紀委、審計部門、事業部門也要定期對單位財務狀況進行檢查監督，并向同級黨委匯報。

優化軍隊財務內部監督組織，包括建立軍委直屬的資源配置綜合部門，集中預算編制權，將軍費預算制定提升到戰略層次，使規劃、計劃與預算制定緊密結合；實行預算編制、執行與監督權分離，形成相互制約的監管體系，在實際操作中，應將現有各業務部門的預算支出職能交給預算執行部門，預算部門和業務部門只負責預算編制，不再負責預算的具體執行。預算執行權由資金支付管理部門行使。預算監督權由監督檢查部門行使；建立相對獨立的軍隊財務內部監督機構，總后勤部財務部下設監督檢查局，軍區、軍兵種大單位財務部下設監督檢查處，軍以下單位財務部門有一位專職或兼職助理負責監督檢查工作，履行監督檢查工作的單位和人員在財務部門的直接領導下開展工作，業務上受上級監督檢查機構監督和領導。

健全外部監管體系，上級財務部門、審計部門要對單位的經費預算執行情況、支出使用情況實行管理監督，檢查預算編制是否科學，經費開支是否合理，有無超預算開支、超標準辦事情況，檢查經費支出是否有效等。同時，還要構建官兵監督平臺，依托全軍網絡和財務數據中心，通過局域網、公告欄等方式向廣大官兵公布涉及官兵切身利益的財經事項，落實官兵的知情權，走群眾路線，暢通官兵民主監督的渠道。

引入社會監管組織力量，為適應后勤保障社會化的需要和軍民融合式財務建設的需要，對一些不涉密的單位，如醫院、文工團等非作戰單位和軍地聯合執行的任務，它們的經濟監督活動可委托社會監督組織力量去完成，這樣會形成一個更加客觀、公正的經濟監督環境。

（二）創新財務監管方式，形成多維監管體系

要對財務活動全過程實施有效控制，需要對財務活動的整體運行軌跡、各個環節進行全方位、多層次的監管，因此要創新財務監管方式，形成多維監管體系。

一是事前、事中、事后監管相結合。事前監管主要是經費收支決策過程中的監管，財務部門在經費開支使用前，要參與項目的分析論證，幫助尋求最佳的經費使用方案，加強論證評估，搞好需求分析，規范決策程序。對年度經費預算、工程建設投資大宗物資采購等重大財經事項，要按照先由事業部門申請，職能部門、財務部門論證，再經黨委集體討論的程序進行，確保所做決策有利于部隊建設全面協調可持續發展、有利于增強部隊戰斗力。事中監管主要是對對經費收支、結算報銷工作的監管，嚴把“三關”，即撥款關、借款關、審核關；在經費報銷上，要嚴格按規定程序結算，事中監管既可以分析決策是否存在偏差，又可以糾正存在偏差，為事后監督奠定基礎。事后監管主要是對經費收支執行結果的監督，通過各種財務報表、經費決算及各項事業成果的分析、審核來評價經費使用績效。

二是普遍監管和重點監管相結合。普遍監管就是對財務活動和一切壞節進行監管，側重于“面”上的檢查，便于掌握全面情況，目的是全面考核財務工作質量，發現典型和普遍存在的問題，加強財務管理。重點監管是對部分單位和部分財務活動有重點地進行監管，側重于“點”的深入，有利于集中精力把問題搞深透，一般是重大項目經費、經費支出數量較大的項目、管理薄弱問題集較多的單位等。

三是內部監管與外部監管相結合。內部監管是指在財務系統內部執行監管的機關對被監管對象進行的監管。包括本級后勤財務部門對本級事業部門財務工作的監管和對下級后勤財務部門的監管，上級后勤財務部門對本級后勤財務部門的監管等。外部監管指財務系統外的國家監管機關和軍內專門監管機關對組織上不隸屬它們的對象所進行的監管。如國家財政部門、軍隊審計部門對軍隊財務活動的監管以及總部集中組成工作組對全軍任何一個單位和部門的監管等。

四是合規監管和效益監管。合規監管主要是依據軍隊財經紀律，檢查財務工作是否符合法規制度，檢查是否存在“小金庫”，是否有發票違法行為；檢查是否存在挪用公款問題，是否有超預算、超標準、超計劃開支等。效益監管，主要是檢查是否發揮了主觀能動性，是否浪費經費，是否用在非急需項目上，將有限的經費發揮最大的效益，側重于經費使用績效。

（三）提升監管技術含量，形成快捷監管體系

當前，從我軍實際看，進一步提高財務監管效率的一個根本途徑就是提升財務監管技術手段，加強財務監督信息化建設，依托“軍財工程”建設基礎，在現有軍隊財務管理信息系統的平臺上，積極研發和推廣使用財務監督軟件，形成快捷監管體系。要加快財務信息化建設，建立縱橫交錯、涵蓋廣泛、反饋及時的財務監督信息網絡。首先，要以計算機網絡技術為依托，加快建立軍隊財務部門內部之間、財務部門與各預算單位之間以及財務部門與銀行之間縱橫交錯的信息化網絡系統，為財務信息的高效傳遞和及時反饋提供技術平臺。其次，要加強財務應用信息管理系統的研究開發。從財務監管家督，應研發財務監管系統，系統應分為三個模塊，一是預算執行和資金分配使用情況監測，通過與財務部門、各預算執行單位、資金使用單位建立起有效的稽核關系，對財務預算執行和資金分配使用、經費流轉情況進行監測，二是監管信息反饋模塊，通過審查各單位的財務收支情況，利用現代科學技術進行檢測和分析，監察資金使用的合法性。三是財務監督綜合管理模塊，主要是匯集有關法律法規、國家重大經濟政策、軍隊財經紀律及各種規章制度、官兵關注的熱點等各方面的綜合信息，為制定監督計劃、確定監督重點、實施監督決策等工作提出信息支持。系統的運轉機理主要是，系統內部含有各單位部門的預算，當有經費支出時，申請審核報銷，在接收到經辦人的申請后，網絡主動將電子憑證上的開支數額、標準、用途等自動與部門分項預算進行對比，審查標準、數額是否按預算執行，若數據一致則默認獲批繼續向有關領導申請審批，否則就發出預警，自動駁回不予報銷。審查通過后，再根據經費類型、支出數額分別申請報批。簽批人員簽批通過后自動將信息反饋給財務部門，財務部門根據領導簽批的意見予以結算報銷。在結算報銷的同時，預算控制系統要自動減少分項預算中已執行的預算數，不斷更新預算，形成滾動預算，實現對事業部門預算的動態監控，確保單位的每項經費開支能夠嚴格遵照預算執行。

（四）嚴格監管結果運用，形成高效監管體系

軍隊財務監管的目的在于發現問題，解決問題，關鍵在于結果的運用，有的單位發現問題，然后大事化了、小事化無，不了了之，沒有切實起到糾正改進的作用，因此要嚴格監管結果運用，推動形成高效的監管體系。

一是推行財務監管公示制度。及時通報財務運行監管情況，并定期公告財務監督處罰信息，才能有效提高軍隊財經法規的約束力，在日常財務管理中起到警示性作用，增強財務監管工作的時效性和公平性。首先，應建立定期財務監管信息公開機制，在不違反保密規定的前提下，及時通報財務收支活動及事業任務的完成情況。其次，還要適時對財務監管處罰信息進行公開，增強財務監管的威懾力，發揮財務監管以儆效尤的作用。同時通過這項制度，讓更多的官兵了解、支持和關心財務監管工作，這有利于為財務監管工作創造良好的社會環境，提高財務監管的權威性，也促使監管對象認真及時地落實財務監管結果。

二是建立財務管理激勵機制。建立科學的績效評估和激勵體系，首先依據單位或部門的中心任務和經費保障能力，區分輕重緩急對財務監管工作進行總體規劃，確立監管的總目標，并根據總目標的要求確定包括內部管理、人事管理、信息管理等方面的具體目標體系、根據預算指標、事業任務完成情況、資金使用情況對被監督對象的財務管理情況進行績效評估；對財務人員專業知識技能、職業道德、文字綜合能力、在職學習研究等方面進行量化考核，建立干部素質考核指標，與干部、人事部門協調，對考核優秀的干部采取相應的激勵措施，給那些素質高、人品好的干部予以保護和鼓勵，充分調動廣大財務人員工作的積極性、主動性和創造性。

三是落實財務問責制度。要確保軍隊財務崗位分離、資金集中控制等正式規則得到執行，必須有相應的懲罰機制，以便軍隊財務行為變得較可預見，并將之導入合理的軌道。財務問責制就是對相應責任履行進行嚴格科學考核，及時察覺失責，依據相應的失責度量對當事人追究和懲罰，靠“問”的“制度化”來保證“權責對等”實現的一種機制。通過問責來強化各級人員的依法管財意識和責任意識，促使權力在“規則”內運行。

二、優化軍隊財務監管體系的配套措施

財務監管體系一個系統，優化財務監管體系不能“單兵突進”，要做好配套工作，在法制建設、基本程序方面提供基礎和支撐。

（一）健全財務監管法制體系

一部獨立的、系統的、全面的軍隊財務監管法規，是依法展開財務監管工作的重要依據和唯一依據，但是當前大多財務監管的法律依據分散于各項法規制度中，不夠系統和具體，因此要健全財務監管法制體系。總部要制定出臺《中國人民解放軍財務監督條例》，明確軍隊財務監管的地位、機構設置、職權劃分、任務、程序、方法、考核以及對監督者的保護等。各級部隊應結合《財務監督條例》和單位實際情況，出臺《軍隊財務監督工作實施細則》，進一步明確財務監督的立法目的、立法依據、適用范圍、財務監督的組織機構、工作地位、財務監督責任、財務監督管轄權以及財務監督內容；細化財務監督方式方法、財務監督檢查程序、財務監督檢查人員和被檢查人員的權利義務以及財務部門與其他有關監督部門的相互協調；細化法律責任和違反的處罰、財務監督檢查人員的行為約束等。通過對這些問題做出詳盡的實施細則，從而為財務監管的規范化、制度化提供堅實的保障。

（二）促進財務監管規范開展

監管是財務管理工作的重要內容，必須在把握新形勢財務監管工作規律的基礎上，求尋切合部隊實際、監督有力的監管體系，從而形成規范的管理機制，保障軍隊各項工作順暢開展。首先要嚴密制定監管計劃，確定監督的具體對象，明確監督的具體任務要求和財務管理的具體目標，并確定評價標準；確定監督的主要內容和環節及監督的方式、方法；確定監督的時間、地點、組織形式、人員安排、經費安排等。其次要細致實施監察考察，根據監督計劃，實事求是地進行調查研究，弄清楚事實的真相，摸清財務收支的來龍去脈，以便為下一步的分析評價提供大量充分的可靠依據。再次是科學進行分析評價。依據監察考查所弄清的各種事實，進行科學的分析和衡量，以便進一步認清事實的性質及危害性，認清各種問題產生的根本原因和基本表現形式，認清各種現象之間的因果關系。四是嚴格糾正存在偏差。針對已經存在或將要產生的各種問題，采取切實可行的解決辦法，確保財務收支計劃和財務管理目標的實現。

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