從“多規合一”到空間規劃體系重構

羅蘭

摘 要：隨著時代經濟的發展，空間利用越來越重要。國家為了做好空間規劃工作，先后出臺了多份文件來進一步深化體系改革。其中，在我國十三五規劃中已經明確提出要建立國家空間規劃體系，推進多規合一。這一號召不僅僅局限于某個方面，而是涉及到了很多范圍。例如，生態文明體制改革。從“多規合一”到空間規劃體系重建并不是一項簡單的工作，也并不是短時間便能結束的工作，其重構之路仍然十分艱難，處于不斷摸索、不斷前進的過程。

關鍵詞：多規合一；空間規劃體系；重構

“多規合一”是將多項規劃進行有效銜接，進而實現完美融合。在進行空間規劃體系重構的過程中，一定要在大的指導方針的指引下，確保大目標的穩定不動搖。在內容方面，“多規合一”要將社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、交通規劃、林地與耕地保護規劃、環境保護規劃、水利規劃、文化與生態旅游資源規劃和國民經濟做好密切聯系工作，通過邊界的開發利用，打造空間布局的優化格局。

一、我國空間規劃體系現狀分析以及“多規合一”體系實踐的探索

（一）我國空間規劃體系現狀分析

空間規劃體系通過橫向和縱向的交縱呈現一個網絡狀。從縱向層面來說，涉及到不同級別、不同層面之間的銜接，按照級別從上而下分別是國家、省、市級別層面的層層銜接。從橫向來說，城市規劃工作不是單單靠一個人或者一個部門便能完成的事情，需要政府的各個部門之間的通力合作，最終實現理想化結果。在合作的過程中會涉及到很多的政策規范，這些政策規范有時會帶來所謂的困惑和沖突矛盾。這也就是所說的“多規并行”問題[1]。

2014年9月，國家發改委聯合國土資源部、住建部及環境部共同發文，開展28個城市的“多規合一”試點[2]，在這些城市中“多規合一”工作的目標主要為實現社會、經濟、環境共同可持續發展，并以城鄉統籌發展規劃為手段，依據其體系架構得分不同主要分為“兩規合一”、“三規協調”及“綜合規劃”。“兩規合一”以上海、深圳、武漢為代表，以上3個城市以“經規”為發展目標，“城規”、“土規”合一作為空間規劃主體，利用規劃與土地部門的機構統一，實現兩規的同步編制協調進行，形成一張藍圖全覆蓋、城鄉統籌規劃，解決了空間規劃內容不清、多頭管理、權責不明等問題；“三規協調”以廣州為代表，其明確經規”、“城規”、“土規”三規的管理底線，通過搭建三規協調平臺及制定統一執行法則，實現三規編制的協調進行，并解決了管理中存在的矛盾，“三規協調”并不是一個簡單的規劃編制，而是一項規劃協調工作，其本質是在國家空間規劃體系現況下的規劃協調；“綜合規劃是對經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環保規劃及其他各項規劃的整合，進行構成一個引領城市發展的綜合規劃，“綜合規劃”明確了城市發展戰略目標、統籌城鄉空間、引導重大設施布局、保護自然生態。以廈門市為代表，逐步推動從“多規合一”向“綜合規劃”轉變，目前實現了“四個一”，即一張圖、一個平臺、一張表、一套機制，一張圖以“美麗廈門發展戰略規劃”明確了城市發展定位、發展戰略、空間格局及行動策略，并規劃了生態控制路線、城市增長邊界等管控底線；一個平臺即搭建統一空間規劃信息管理協調平臺，實現各部門業務的協調辦理及信息共享；一張表即統一的建設項目協同審批表；一套機制即制定多規合一的法律保障機制，并健全配套政策法規。

（二）我國空間規劃現存問題分析

1、審批過程繁瑣

每一個項目在落實時需要經過審批這是無可厚非的，但是如果審批過程太過繁瑣，會使得一些項目的時間不斷受到延遲。久而久之，這個項目的時間價值就大打折扣，很多項目就在繁瑣的審批過程中消失。

2、規劃內容和管控空間重合

一些內容空間的重合，使得相關工作的開展受到阻礙。在時間、空間以及可行性方面都大打折扣。

3、落實問題

在空間規劃體系大方針的指引下，相關工作必須得到落實，這樣才能最終實現相關目標，政策方面的制定才有意義。

4、生態環境破壞問題

在一些土建工程的推進環節，可能因為各種因素對于生態環境產生破壞，使得環境受到威脅。

5、土地規劃與城市規劃銜接問題

在當今這個時代，土地資源十分緊張，尤其是在城市用地方面。這種土地資源的緊張，必須通過有效銜接來克服。在實際項目建設環節，常常會出現一種很尷尬的局面，就是“有地沒項目，有項目沒地“的情況[3]。這種情況就是所說的土地規劃與城市銜接有問題的最直接的表現。

二、我國空間規劃體系的探索建議

（一）重建空間規劃體系

首先要在方向上進行明確，原則上是堅持“自上試點、自下推進“。在城市規劃規定和土地規劃政策有矛盾沖突的地方進行適當調整修改。通過重建空間規劃體系，使得相關的標準統一化、各項參數一致化，最終呈現出理想化的空間規劃體系。

（二）進行相關法律法規的完善

在國外，尤其是歐洲等發達國家，他們的城市化進程比我國早，所以他們的空間規劃體系對于我們來說具有一定的參考性和借鑒性。德國、日本以及新加坡，這些國家的相關法律法規的建設都已經比較完善。拿日本舉例來說，他們的城市規劃與土地利用現狀十分緊張，但是通過制定空間規劃法案、修改土地管理法以及修改編制等方面，大大簡化了審批流程，實現責任和權利的明晰化[4]。

（三）配套整合機制，進行政府機構改革

行政機構改革是一項關鍵的措施。行政機構冗雜化會使得一些項目的建設與推進明顯表現出“心有余而力不足“的情況。通過政府機構宏觀與微觀的把控，做到控制與放權的平衡化。這種平衡化需要不同級別機構的默契配合，做好簡政放權工作。宏觀是指中央層面，高一級的政府部門要進行宏觀控制，不要事事參與，給予下層政府機構一定的權利與發揮的空間。

結語

從“多規合一“到空間規劃體系構建不是一蹴而就的事情，而是需要時間來一步步推進。目前，我國的空間規劃體系處于不斷摸索，不斷探索的過程。就目前的現狀來看，存在一定的問題，但是屬于正常現象，相關人員要從問題看本質，借鑒外國成功的經驗，最終根據我國實際情況做出相關改革推進措施。

參考文獻：

[1]楊東峰.重構可持續的空間規劃體系——2010年以來英國規劃創新與爭議[J].城市規劃，2016，（8）：91-99.

[2]呂苑鵑，王浩聰，王曉莉.多規之“底”——從市縣“多規合一”試點實踐看空間規劃體系重構[J].國土資源，2016，（3）：26-29.

[3]李娜.“三規合一”：探索空間規劃的秩序和調控合力[J].工程建設與設計，2018，（10）：30-31.

[4]王向東，劉衛東.中國空間規劃體系：現狀、問題與重構[J].經濟地理，2012，32（5）：7-15，29.