拉馬福薩連任后南非的政策取向與中南經貿合作前景

姚桂梅

【內容提要】2019年5月，南非進行了國民議會和省級立法機構選舉，執政黨非洲人國民大會（非國大）贏得勝利，非國大主席、現任南非總統西里爾·拉馬福薩成功連任。在南非新內閣中拉馬福薩地位穩固，施政羈絆減弱，使其堅持的治理腐敗、國企改革、吸引外資、精簡機構、土地改革等政策主張得以延續。未來5年，拉馬福薩政府將聚焦社會經濟變革，力圖重振南非經濟，但面臨著如何鞏固非國大執政地位、促進經濟持續增長、推動國企和土地改革、管理外來移民等方面的挑戰。拉馬福薩執政總體上有利于中南兩國經貿合作的開展，南非仍是中非高質量共建“一帶一路”中發揮引領示范作用的支柱性國家。

【關鍵詞】南非;拉馬福薩;政策取向;土地改革;中南經貿合作

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.10.010

南非是二十國集團和金磚國家合作機制中唯一的非洲國家代表，國際地位十分重要。但是2016年以來，南非經濟下滑嚴重，政局頻現混亂，社會治安事件頻發，國際信用評級遭下調，投資者信心下挫。在這種背景下，2019年5月南非迎來了第六次全國大選，以拉馬福薩為首的非洲人國民大會（下稱“非國大”）再次勝出，主要執政理念得以延續。但未來拉馬福薩能否帶領南非進入一個充滿希望和發展振興的新時代，還需結合南非發展的現實進行綜合研判和持續觀察。

非國大再次贏得大選

與拉馬福薩政府的政策延續

2019年5月8日，南非舉行了自1994年種族隔離制度結束以來的第六次大選，也是新南非成立以來執政黨非國大面臨的最為關鍵的一次選舉。在此次選舉中，非國大面臨的主要挑戰有三：一是近年來南非經濟停滯、失業率居高不下、治安環境不斷惡化，導致南非民眾對政府不信任情緒加劇。二是政府官員腐敗、政府應對排外騷亂不力等問題，加劇了民眾對非國大執政能力的質疑和不滿。三是非國大在2016年8月舉行的地方政府選舉中遭遇重挫，其得票率創下1994年連續執政以來的歷史最低水平，并且在行政首都茨瓦內、立法首都開普敦、經濟中心約翰內斯堡、汽車制造中心曼德拉灣等多個大城市失去絕對多數地位，加劇了非國大黨內分歧。因此，本次大選對于非國大生死攸關，也關乎南非未來發展的走向。5月11日，南非獨立選舉委員會主席格倫·馬西尼尼宣布，非國大贏得大選將繼續執政，非國大主席、現任總統拉馬福薩成功連任。但在此次大選中，非國大的得票率僅為57.51%，獲得230個議席，這是該黨1994年執政以來，在歷次全國大選中得票率最低的一次。

自2018年2月就任總統以來，拉馬福薩一直致力于恢復民眾對非國大的信心，并為此采取了諸多措施，具體包括：一是遏制腐敗。拉馬福薩上臺后將反腐敗列為執政的首要核心政策。針對政府部門及國有企業存在的貪腐問題，拉馬福薩要求司法系統在兩年內完成對政府高官和國企高層涉腐案件的調查，盡快給南非創造一個可靠穩健的營商環境。同時，拉馬福薩撤換了包括財政部長在內的10名內閣部長，以及國家電力公司（Eskom）、國有運輸公司（Transnet）等主要國有企業的董事會成員，并將相關人員移交司法機關。此外，拉馬福薩還要求在政府和國企采購方面推行更透明的機制，扎緊制度的籠子。二是改革國有企業。提振南非經濟是拉馬福薩執政的又一核心政策。針對國有企業尤其是關鍵國有企業運行低效、拖累經濟的問題，拉馬福薩上任之初即表示，政府正在制定國有企業戰略，將“找出新的集中化管理的所有權模式，以提高戰略協調和生產效率”。[1]與此同時，拉馬福薩政府還推出合并、分拆、引入私營部門等國有企業改革舉措。2018年9月，南非公布國有企業融資及改革方案，主要包括明晰非商業性活動成本、提高國有企業運營效率及擴大私營部門參與度等舉措。三是吸引外國投資。拉馬福薩任命由4位財政部前高官與企業界精英代表組成的高級別特派員團，負責海內外招商引資事務。拉馬福薩在參加2018年達沃斯世界經濟論壇和南非首屆世界投資大會時，更親自為南非招商引資。聯合國貿易和發展會議《2019年世界投資報告》顯示，受益于拉馬福薩政府實施的未來5年高達1000億美元的吸引投資計劃，2018年南非新吸引的外資較2017年翻了一番，從20.07億美元增至53.34億美元;與此同時，南非資本外流從73.66億美元下降到45.52億美元。[2]四是精簡政府部門。南非臃腫的官僚架構，導致政府薪酬畸高，各部門業務冗雜低效，財政經費負擔沉重。拉馬福薩上臺后即對政府機構進行裁撤。2019年5月29日，拉馬福薩宣布新內閣名單，其中僅副總統馬布扎等幾位核心成員留任，部委由36個精簡至28個，兌現了其此前精簡政府、減少開支的競選承諾，受到各界好評。五是推行土地改革。2018年7月，拉馬福薩宣布非國大將支持修憲，以使政府能夠無償征收土地并分配給更多黑人，但該政策也引發了國內白人階層的不安以及國際投資者信心，對南非經濟產生了一定負面影響。

此次拉馬福薩率非國大在大選中勝出，有利于現政府施政的連續性和穩定性，各項改革新政得以繼續推進。國際社會也對拉馬福薩連任后的南非發展普遍看好，認為其有望改變非國大黨內分歧和政府治理困局，并延續其政策主張，提振南非經濟發展。2019年6月20日，拉馬福薩發表國情咨文，闡明了未來10年新政府推動國家發展的愿景和方向。縱觀南非政治情勢發展新動向以及國際社會對南非大選后的反應，可以發現拉馬福薩地位更加穩固，土地改革、國企改革等新政得以延續，其影響主要體現在兩個方面。一方面，拉馬福薩地位鞏固，施政羈絆有所減輕。關鍵內閣成員留任確保了政策的連續性，給市場帶來穩定信心，尤其是財政部部長姆博韋尼、公共企業部部長戈爾丹等人的留任，釋放出土地改革、國企改革等新政將深入推進的信號。另一方面，拉馬福薩描繪的“南非夢”有助于全方位保持政策連續性和穩定性。拉馬福薩在發表《南非2019年國情咨文》時全面闡述了“拉馬福薩新政”。首先，新政強調本屆政府將重點關注以下七大優先選項：一是實現經濟轉型和創造就業，二是提升國民教育、技能和健康水平，三是通過可靠和優質的基礎服務鞏固社會工資水平，四是改善民眾居住環境和地方政府辦公條件，五是提升社會凝聚力和打造安全社區，六是力爭打造一個有能力、有道德和有發展力的國家，七是建設一個更加美好的非洲和世界。其次，新政聚焦發展議題，力爭在未來10年內實現沒有饑餓、經濟增速快于人口增長、創造200多萬個就業崗位、提升教育質量、暴力犯罪減半等五大發展目標。拉馬福薩特別強調，南非將通過穩定蘭特匯率、吸引外商投資、擴大南非國際旅游市場規模等措施實現經濟增長。最后，新政提出將南非建設成為一個擁有先進鐵路網絡、現代農業、高新技術產業制造中心等元素的國家。[3] 可見，拉馬福薩連任后，新政府將繼續實行包容性增長戰略和社會經濟轉型，其配套支撐的各項社會經濟政策將更加全面有序。

拉馬福薩新政面臨的主要挑戰

盡管拉馬福薩成功連任，但真正考驗其政治智慧及全面治理南非能力和影響力的時刻才剛剛到來。未來5年南非執政黨和國家發展將面臨如下主要挑戰。

一是鞏固非國大執政地位問題。非國大是一個百年老黨，在南非擁有強大影響力，尤其受到底層黑人民眾的堅定擁護。但2008年國際金融危機爆發后，非國大在經濟治理、打擊腐敗等方面力不從心，導致南非民眾對非國大的不滿情緒有所上升。更具挑戰的是，原非國大青年聯盟主席朱利葉斯·馬萊馬被開除后組建經濟自由斗士黨，提出無償收回白人所有的土地并重新分配、將礦業國有化等激進主張，贏得了很多黑人年輕選民和一些白人窮人的支持。在此背景下，非國大的民眾基礎不斷遭到侵蝕。目前，經濟自由斗士黨已成為南非第二大反對黨，該黨爭取黑人選民支持的努力不僅使非國大在2016年地方選舉中遭受重挫，而且在2019年的全國大選中得票率創了歷史新低，非國大在南非政黨格局中的主導地位遭到沖擊。為此，未來5年的新任期內，如何打擊腐敗、維護黨內團結、重塑非國大形象、重拾民眾信心，既考驗著拉馬福薩的政治智慧，也對非國大鞏固執政地位至關重要。正如拉馬福薩在接受美國《時代》周刊采訪時所言，非國大必須要進行革新，以重拾過去幾年所喪失的聲望、團結和信譽。[4]

二是經濟增長疲弱問題。2014年下半年以來，受國際市場大宗商品價格下跌影響，南非經濟陷入低谷，經濟增速逐年下滑，拱手讓出非洲“第一大經濟體”位置。與此同時，居高不下的失業率、不斷萎縮的對外貿易、“跌跌不休”的蘭特匯率、持續上升的債務水平，以及電力短缺等都嚴重阻礙了南非經濟發展。盡管拉馬福薩在總統就職演說中承諾要重振南非經濟，但挑戰依然非常嚴峻。英國經濟學家情報部（EIU）數據顯示，2018年南非經濟增長率僅有0.8%，預計2019年和2020年分別增長2.2%和2.5%。[5] 2019年4月世界銀行指出，南非經濟增速將由2018年的 0.8%升至2019年的1.3%，2020年、2021年分別為1.7%、1.8%。[6] 但事實上，大選后南非經濟指標令人擔憂，雖然2019年第二季度經濟增長反彈至3.1%，但官方失業率高達29%，為2008年以來的最高水平。7月份，采購經理指數（PMI）從6月份的49.7降至48.4，表明南非國內私營部門需求低迷;商業信心指數（BCI）從93.3降至92，連續6個月低于2018年平均水平（95.5），[7]表明企業對南非經濟前景預判不樂觀。1%—2%的低速增長不足以破除南非國內勞動力供求結構失衡、產業結構發展不平衡、支撐經常項目赤字的外資結構不合理的結構性約束，南非經濟增長低于預期或將導致政策失去連續性。在全球經濟增長不確定的背景下，未來南非能否提高就業水平，消弭結構性失衡，實現經濟繁榮成為拉馬福薩面臨的巨大考驗。

三是國有企業改革問題。南非有700多家國有企業，主要分布于電力、交通（鐵路、航空、貨運、管線等）、通信、能源、國防等關鍵領域。多年來國有企業飽受貪腐、持續虧損、競爭不力的指責，成為拖累經濟增長的一大包袱，政府財政不得不對國有企業進行輸血或為其獲得貸款提供主權擔保，成為國庫沉重負擔。為此，拉馬福薩上臺后一直致力于國有企業改革，推動南非經濟走出低谷。但囿于國內外多重因素影響，國有企業改革舉步維艱。當下，關系南非經濟命脈且負債運營的南非國家電力公司給政府財政帶來的壓力最大，瀕臨破產邊緣，對其改革勢在必行。2019年7月，南非財政部向議會提出一項特別撥款法案，旨在為國家電力公司穩定運營提供資金支持，繼而推動重組。[8]可見，南非的核心國有企業私有化的可能性不大，但裁員重組不可避免。未來的國有企業改革將深受資金短缺、負債高企、官僚結構低效、人事任免爭斗以及勞工組織壓力等諸多方面的困擾，恐將影響改革實效，進而對宏觀經濟帶來更多不確定性。

四是土地改革問題。南非土地改革是一個牽扯到歷史不公、政治斗爭、經濟鴻溝、社會裂痕、種族紛爭乃至法律糾葛等方方面面的高度敏感性的問題。1994年以來，土地改革一直是非國大主導的南非歷屆政府推動經濟社會轉型的一個核心議題，但囿于社會經濟結構性問題和種族問題，土改進程緩慢，迄今依然沒有從根本上改變不同族群土地占有懸殊的現實。拉馬福薩接任總統職位后曾試圖通過修憲，以“無償征收土地”原則對閑置土地進行再分配，但引發國際投資者恐慌，外資出逃跡象明顯。盡管如此，南非土改依然在推進中。2019年7月，南非政府公布了一份土地改革和農業專家小組報告，支持政府對白人土地進行有限制的無償征收，并將被征收的土地細分為：已被拋棄的土地、負債嚴重已無法維持的土地、純粹為投機目的持有的土地、國有企業持有的未使用土地、犯罪行為獲得的土地、被農場租戶占領的土地、非正式定居點所在的土地、城區房主長期廢棄的樓盤、捐贈的土地、農場股份項目所分配的土地等11種類型。[9] 據此，南非國民議會同意設立一個由多黨派組成的委員會，并著手修訂《憲法》第25條，這標志著南非土改邁出允許無償征收土地的重要一步。據悉，該委員會由11名有表決權的成員和14名無表決權的成員組成，并將于2020年3月31日之前向國會匯報成果。[10] 可見，拉馬福薩新任期內將繼續依法有序地推進土改事宜。如果不從根本上解決事關大多數黑人的土地問題，非國大的民眾基礎或將繼續遭到侵蝕;但如果土改措施過于激進，也恐將引發外資撤離南非。因此，在推進土地改革過程中，如何把握好政策尺度，確保維護黑人權益、穩定經濟、提振外國投資者信心三者間的平衡，將是對拉馬福薩政府的又一重大考驗。

五是外來移民問題。1994年新南非成立以后，由于種族隔離制度的廢除以及南非經濟“洼地效應”的吸引，大量鄰國黑人涌入南非。獲得永久居留證的移民享受南非公民的相關福利待遇。與此同時，南非的失業率居高不下，引發當地人持續不斷的排外行為，加劇社會安全環境的惡化。屢禁不止的排外行為反映出經濟低迷背景下就業崗位不足、貧富分化加劇、種族沖突惡化等社會深層的結構性矛盾，也暴露出南非政府移民政策的失當問題。排外行為是南非政治經濟轉型時期出現的一個敏感而復雜的問題，給南非營商環境和政府的國際形象造成嚴重負面影響。2019年8月，南非內政部部長阿隆·莫茨索拉迪（Aaron Motsoaledi）在閉門會議上表示，將徹底取消外國人永久居留（PR）申請，以10年簽證代替。[11]持續走高的失業率是南非內政部新政策出臺的主要推動因素，但該政策或將對南非技術和投資移民產生不利影響。因此，拉馬福薩政府在移民政策上需制定長期的系統性方案，在嚴控非法移民涌入的同時，切實解決深層次經濟社會問題，維護“彩虹之國”多民族、多種族和平共處的包容性價值理念。

拉馬福薩連任總統后中南經貿合作前景

南非是非洲的領頭雁，是中國對非外交、對非經貿合作的重要國家，也是“一帶一路”框架下中非深化合作的橋頭堡。當前，南非全面進入拉馬福薩主政時代，其治國理政方略及豐富的經商經驗或將給南非經濟增長和投資環境改善帶來巨大機遇，由此中南合作有望進一步提質增效，實現共同發展。

中南互為重要經貿合作伙伴，兩國互利合作成果豐碩。截至2018年，中國已連續10年成為南非最大貿易伙伴國，南非連續9年成為中國在非洲的最大貿易伙伴國。中國對南非主要出口機電產品、紡織品、家具、玩具等輕工制品和賤金屬及制品等，從南非主要進口礦產品、紡織品、紙漿、葡萄酒、水果和龍蝦等。2018年中南貿易總額為435.5億美元，占中非貿易總額的21.4%。其中，中國向南非出口162.5億美元，占中國對非出口總額的15.5%;中國從南非進口273億美元，占中國從非洲進口總額的27.5%。兩國建交以來，中國政府積極鼓勵企業到南非投資興業，參與南非經濟特區和工業園區建設，助力南非現代化生產基地建設。2015年，習近平主席對南非進行國事訪問并出席中非合作論壇約翰內斯堡峰會，期間提出包括“中非貿易投資便利化合作計劃”在內的“十大合作計劃”，極大鼓舞了中資企業投資南非的熱情。2016年中企向南非注入8.4億美元的新投資，是2015年2.3億美元的3.7倍，[12]為南非穩居中國在非洲最大投資存量國的地位發揮了“壓艙石”的作用。據中國駐南非大使館經濟商務參贊處不完全統計，目前約有300多家中資企業在南非投資興業，[13]其中一半是大中型企業。截至2017年底，中國在南非直接投資存量為74.7億美元，占中國對非直接投資的17.3%。事實上，如果加上來自第三地的投資，中國企業在南非的投資存量超過250億美元，[14]投資領域遍布礦業、制造業、金融、物流、基礎設施、信息技術、貿易、農業、傳媒等方面。2018年9月中非合作論壇北京峰會以后，中南雙方為落實“八大行動”，廣泛深入對接彼此需求，又取得了一些早期成果。2019年6月，在南非開普敦舉行的中國—南非經貿合作項目簽約儀式上，89家企業共簽署了協議金額約20億美元的93個項目協議，涵蓋投資、商貿等領域，上述項目的順利實施將惠及兩國民生福祉。

展望未來，中南經貿合作的深入開展與南非政治經濟發展形勢和政策取向密切相關。盡管拉馬福薩新任期內南非經濟增長預期存在不確定性，但南非政局較為穩定，招商引資政策得以延續，加之其固有的諸多優勢，這些因素仍將推動中國企業走進南非。

第一，拉馬福薩就任南非總統以來，珍視中南全面戰略伙伴關系，愿同中方加強治國理政經驗交流，重視將本國的發展戰略與“一帶一路”建設緊密對接;在金磚國家峰會、中非合作論壇北京峰會、G20大阪峰會等重要國際場合與中國領導人高頻互動，共同維護多邊主義國際秩序，肯定中國在非洲影響力，兩國關系得到明顯提升。此外，拉馬福薩素來對中國企業青睞有加，在中美貿易戰背景下曾多次聲援中國企業，歡迎華為的5G技術。這些均為中南經貿合作的深入發展提供了必要的前提和保障。

第二，中國和南非分別是亞洲和非洲最重要的經濟體，兩國在資源、產業結構、社會需求等方面各具特點，這使雙方貿易具有很強的互補性，為兩國開展經濟合作提供了有利條件。一方面，南非礦產資源豐富，主要對中國出口礦產資源型產品;而相對于南非，中國制造業、工業發達，在出口機電產品、運輸設備等工業制成品上具有優勢。兩國貿易具有較強的產業互補性，預計未來兩國貿易仍將以產業間貿易為主。另一方面，雖然目前的中南產品結構相對單一，但未來隨著兩國雙邊貿易的加深，中國出口南非的產品種類有望增多，中南貿易產品結構將向多元化方向發展。

第三，南非仍是在中非產能合作、高質量共建“一帶一路”中發揮強大引領示范作用的支柱性國家。南非是非洲綜合實力最強的國家，區位優勢和政策優勢明顯。南非資源稟賦突出，礦業發展潛力可觀;工業體系在非洲最為完整，制造業基礎雄厚，未來提升空間巨大;管理體制規范，金融體系發達，營商環境雖有待改善，但仍是國際對非投資的優先國家;科技水平在非洲國家中領先，技術代差最小，最有可能實現經濟趕超。上述優勢均為拉馬福薩推行改革、吸引外資提供了良好的條件。

此外，當前南非經濟發展依然面臨著電力供應不足、相關產業萎縮、就業壓力大等現實困難，這也為中國企業加強與南非產能合作提供了契機。南非土地改革雖引發投資者諸多擔憂，但土改的有序推進也將催生大量涉及基礎建設、農業、加工業、金融業等領域的投資項目和合作機會，并可能在原有行業基礎上形成新格局。未來中國將在“一帶一路”倡議、中非“八大行動”合作框架下，加強同南非“五年行動計劃”的對接，深化產能、基礎設施建設、人力資源開發、數字經濟、高新技術等領域合作。為此，中國企業應密切關注中國和南非政府的政策取向，對潛在優質項目予以關注，提前布局、深耕市場。

當然，經濟不景氣下的南非也存在投資風險，主要包括社會治安、工會運動、示威沖突、交通中斷、物資與服務供應不足等，但局勢總體可控。對此，中國企業需理性對待，并密切跟蹤各類風險信息、做好預案，不斷提高風險管控能力，以更好地適應南非經濟社會發展與變革。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所南非研究中心主任、研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] 《南非國企改革提速 華企爭啖頭湯》，http：//www.takungpao.com/news/232111/2018/0812/201426.html。

[2] UNCTAD， World Investment Report 2019， p.213.

[3] President Cyril Ramaphosa： State of the Nation Address 2019， https：//www.gov.za/speeches/2SONA2019.

[4] Aryn Baker， President Cyril Ramaphosa on Fixing South Africa， Time， May 13， 2019， p.49.

[5] EIU： Country Risk Service-South Africa， https：//www.researchandmarkets.com/reports/2101425/country_risk_service_south_africa_updater.

[6] World Bank： An Analysis of Issues Shaping Africas Economic Future， Africas Pulse， No. 19， April 2019， p.19.

[7] 《南非7月商業信心指數下滑》，http：//za.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201908/20190802889151.shtml。

[8] 《財政部長姆博威尼表示將向國家電力公司Eskom提供特別撥款》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201907/20190702881758.shtml。

[9] South Africa， Final Report of the Presidential Advisory Panel on Land Reform and Agriculture， 4 May 2019， p.80.

[10] South Africa Takes Step Towards Land Expropriation Without Compensation， https：//businesstech.co.za/news/property/331505/south-africa-takes-step-towards-land-expropriation-without-compensation/.

[11] 《南非或取消永久居留類別，改為10年簽證代替》，https：//mp.weixin.qq.com/s/qWAFkJD6tvBxpPSDr7IfxQ。

[12] 中國商務部、國家統計局、外匯管理局：《2017年度中國對外直接投資統計公報》，北京：中國統計出版社，2018年版，第47頁。

[13] 黎越、蔡淳：《在南非中資企業積極推行本地化經營——為中南經貿合作注入強大動力》，載《經濟日報》，2018年7月23日。

[14] 許晟、張萌：《中國對南非投資超過250億美元》，載《人民日報海外版》，2018年4月24日。