深化“放管服”，環(huán)評(píng)領(lǐng)域再改革

鄭萍

9月25日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）表明，全國生態(tài)環(huán)境部門將加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管，對(duì)監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題實(shí)施分類管理和處罰。該《辦法》的出臺(tái)是落實(shí)《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)要求，深化環(huán)評(píng)領(lǐng)域“放管服”改革的重要舉措，對(duì)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制行為，保障環(huán)評(píng)工作質(zhì)量，維護(hù)資質(zhì)許可事項(xiàng)取消后的環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)秩序，具有十分重要的意義。《辦法》將于2019年11月1日起施行。

為環(huán)評(píng)制度實(shí)施提供技術(shù)支撐

2018年12月29日，全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出修改，取消了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可事項(xiàng)，不再強(qiáng)制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）。

資質(zhì)審查取消后，環(huán)評(píng)文件質(zhì)量如何保證？環(huán)評(píng)預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用如何確保不下降、不降低？對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)修改后的法律有關(guān)規(guī)定和《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》中關(guān)于“行政許可取消后，相關(guān)部門的管理職能要重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，懲處違法違規(guī)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序”的有關(guān)要求，制訂并出臺(tái)了《辦法》。

《辦法》不再強(qiáng)制由具有資質(zhì)的單位編制報(bào)告書（表），明確建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位編制，建設(shè)單位具備環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)能力的也可自行編制報(bào)告書（表）。這些規(guī)定，促進(jìn)更加充分的市場(chǎng)競(jìng)爭，激發(fā)環(huán)評(píng)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，提升環(huán)評(píng)技術(shù)單位服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)準(zhǔn)入，并不意味著不管，而是在激發(fā)市場(chǎng)活力、調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性的同時(shí)，通過更嚴(yán)格的監(jiān)管，防范環(huán)評(píng)市場(chǎng)放開后環(huán)評(píng)技術(shù)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的工作質(zhì)量下降和市場(chǎng)秩序混亂等風(fēng)險(xiǎn)，為保證環(huán)評(píng)制度的有效實(shí)施提供技術(shù)支撐。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司負(fù)責(zé)人提到，《辦法》在制訂過程中，緊緊圍繞報(bào)告書（表）編制工作事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，明確相關(guān)要求和提出相應(yīng)的管理措施。

生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《辦法》規(guī)定的管理措施主要有三點(diǎn)，一是規(guī)范報(bào)告書（表）承接和編制等事中環(huán)節(jié)，對(duì)合同簽訂、編制要求、編制單位和人員簽章等質(zhì)量保證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行約束;二是加強(qiáng)報(bào)告書（表）質(zhì)量考核和信用管理，通過日常考核、復(fù)核、抽查以及失信記分等管理措施，實(shí)現(xiàn)各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)編制單位和人員編制行為全過程和所審批報(bào)告書（表）“全覆蓋”式監(jiān)管;三是將建設(shè)單位及其相關(guān)責(zé)任人以及編制單位和編制人員全部納入環(huán)評(píng)文件質(zhì)量責(zé)任追究范疇，對(duì)報(bào)告書（表）存在質(zhì)量問題的，無論建設(shè)單位自行編制還是委托技術(shù)單位編制，都要追究建設(shè)單位的責(zé)任。通過加大處罰和公開力度，提高違法成本，提升環(huán)評(píng)文件嚴(yán)肅性和對(duì)違法行為的震懾力。

“《辦法》著力構(gòu)建以質(zhì)量為核心、以信用為主線、以公開為手段、以監(jiān)督為保障的事中事后管理體系。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司負(fù)責(zé)人表示，通過規(guī)范編制要求、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、實(shí)施信用管理以及嚴(yán)肅責(zé)任追究等事中事后監(jiān)管措施，確保環(huán)評(píng)資質(zhì)許可取消后，環(huán)評(píng)質(zhì)量不下降、環(huán)評(píng)有關(guān)預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用不降低。

建立事中事后管理體系

“《辦法》取消了對(duì)環(huán)評(píng)編制單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，但是也相應(yīng)提高了監(jiān)管要求。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司負(fù)責(zé)人表示，《辦法》在報(bào)告書（表）編制監(jiān)管方面較原有管理方式顯著加強(qiáng)。

“建立編制單位和編制人員信息公開制度，通過互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善環(huán)評(píng)責(zé)任追究體系，也方便建設(shè)單位查詢和選擇技術(shù)單位，倒逼提高環(huán)評(píng)管理服務(wù)水平。”《辦法》還完善生態(tài)環(huán)境部門上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，將對(duì)報(bào)告書（表）編制行為的監(jiān)督檢查分為報(bào)告書（表）編制規(guī)范性檢查、報(bào)告書（表）編制質(zhì)量考核以及編制單位和編制人員情況檢查三類，通過日常監(jiān)督檢查、復(fù)核、抽查、舉報(bào)調(diào)查等途徑，將監(jiān)督檢查貫穿于報(bào)告書（表）從受理、審批到后續(xù)跟蹤管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。《辦法》同時(shí)實(shí)施信用管理，明確失信行為的具體情形和失信記分的程序、公開期限和累計(jì)方式，以失信記分情況為依據(jù)，建立守信激勵(lì)和失信約束的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司負(fù)責(zé)人介紹，《辦法》在制訂過程中，充分考慮了環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)開放后的平穩(wěn)過渡問題。比如，繼續(xù)沿用現(xiàn)有管理模式中質(zhì)量控制和質(zhì)量考核等行之有效的管理手段，將近幾年管理實(shí)踐中開展的技術(shù)復(fù)核等工作予以制度化和規(guī)范化;通過引導(dǎo)編制單位提高能力水平和建設(shè)單位擇優(yōu)選取技術(shù)單位，繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有技術(shù)隊(duì)伍的行業(yè)中堅(jiān)作用。同時(shí)，按照《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》有關(guān)規(guī)定和中央巡視提出的環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤要求，繼續(xù)限制環(huán)保系統(tǒng)單位和開展報(bào)告書（表）技術(shù)評(píng)估的單位從事環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)，維護(hù)環(huán)評(píng)市場(chǎng)公平公正。

“對(duì)報(bào)告書（表）存在質(zhì)量問題的，無論建設(shè)單位自行編制還是委托技術(shù)單位編制，都要追究建設(shè)單位責(zé)任;對(duì)編制單位和編制人員存在失信行為的，一律公開相關(guān)建設(shè)單位和報(bào)告書（表）基礎(chǔ)信息。”廣東省環(huán)境科學(xué)研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《辦法》還要求建設(shè)單位在報(bào)告書（表）編制過程中，如實(shí)提供基礎(chǔ)資料、落實(shí)環(huán)保投入和資金來源，加強(qiáng)環(huán)評(píng)過程管理。總體來看，《辦法》重點(diǎn)突出建設(shè)單位主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位對(duì)報(bào)告書（表）內(nèi)容和結(jié)論負(fù)責(zé)，推動(dòng)提高建設(shè)單位環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)建設(shè)單位擇優(yōu)選擇技術(shù)單位，提升環(huán)評(píng)制度有效性。

營造守法經(jīng)營的良性市場(chǎng)秩序

《辦法》雖然對(duì)編制單位資質(zhì)沒有嚴(yán)格要求，但是明確提出，“編制單位應(yīng)當(dāng)依法具備環(huán)評(píng)技術(shù)能力，具備相應(yīng)的環(huán)評(píng)專業(yè)技術(shù)人員，要不斷加強(qiáng)環(huán)評(píng)技術(shù)能力建設(shè)和提高專業(yè)技術(shù)水平。”《辦法》還強(qiáng)調(diào)，“接受委托的技術(shù)單位不得與負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響報(bào)告書（表）的生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他有關(guān)審批部門存在任何利益關(guān)系。”此舉旨在杜絕此前飽受詬病的“紅頂商人”現(xiàn)象。

《辦法》提出，要建立和實(shí)施覆蓋環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程的質(zhì)量控制制度，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作程序，并在重要環(huán)節(jié)以及環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制審核階段形成可追溯的質(zhì)量管理機(jī)制。為了方便社會(huì)的廣泛監(jiān)督，《辦法》要求編制單位和編制人員在全國統(tǒng)一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)提交本單位、本人以及編制完成的環(huán)境影響報(bào)告書（表）基本情況信息，公開編制單位統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，編制人員從業(yè)單位以及編制完成的報(bào)告書（表）名稱類別等基礎(chǔ)信息，自覺維護(hù)環(huán)評(píng)市場(chǎng)秩序，接受公眾監(jiān)督。

近年來，環(huán)評(píng)技術(shù)單位跨地區(qū)從業(yè)現(xiàn)象極為普遍，為行業(yè)整體發(fā)展提供了有利條件。但是各地生態(tài)環(huán)境部分也反映，部分單位不考慮自身能力水平，在各地隨意承攬業(yè)務(wù)，由于其編制的報(bào)告書（表）質(zhì)量差或不規(guī)范，往往需要多次修改，導(dǎo)致審批效率降低，也在一定程度上給公眾和業(yè)主造成“環(huán)評(píng)難”的誤解。

這些單位由于在不同區(qū)域開展業(yè)務(wù)，每次出現(xiàn)的問題又尚未達(dá)到違法情形，很難由一地審批部門實(shí)施有效管理。針對(duì)這一普遍問題，《辦法》通過依托全國統(tǒng)一的信用平臺(tái)，歸集和累計(jì)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門記錄的信用管理對(duì)象失信行為記分，建立“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區(qū)環(huán)評(píng)失信懲戒機(jī)制，營造守信者受益、失信者難行的良性市場(chǎng)秩序。

《辦法》將失信記分累計(jì)情況對(duì)應(yīng)的懲戒措施分為三類，從輕到重依次為加大復(fù)核抽取比例和頻次、限期整改和禁止從業(yè)。其中加大復(fù)核抽取比例和頻次的懲戒措施，是對(duì)失信記分達(dá)到警示分?jǐn)?shù)的信用管理對(duì)象等作出的懲戒，對(duì)這類信用管理對(duì)象實(shí)行從嚴(yán)監(jiān)管，主要是起到警示作用;限期整改措施是對(duì)失信記分累計(jì)達(dá)到限制分?jǐn)?shù)的信用管理對(duì)象作出的懲戒，對(duì)這類失信行為較多的管理對(duì)象提出整改要求;禁止從業(yè)措施是對(duì)失信記分直接達(dá)到限制分?jǐn)?shù)的信用管理對(duì)象作出的懲戒，屬于對(duì)嚴(yán)重失信行為的懲戒，在實(shí)施中嚴(yán)格對(duì)應(yīng)因存在《環(huán)評(píng)法》第三十二條規(guī)定情形而受到禁止從業(yè)處罰的行為，保持與法律規(guī)定一致。