當前推進制造業高質量發展面臨的問題與對策

江飛濤

改革開放40余年來，中國制造業高速發展并取得巨大成就，如今已躍居成為全球第一制造大國。但是須看到，中國離制造強國仍有相當距離，制造業的發展還不充分，在向高質量發展轉型過程中還面臨諸多問題和挑戰。比如粗放式規模擴張的產業發展方式越來越難以為繼，在國際市場上傳統的低成本競爭優勢正在逐漸消失，精益制造能力、高品質產品生產能力與質量管控能力不足等等。這些問題的存在，阻礙了我國制造業高質量發展，以至于2018年底召開的中央經濟工作會議指出，要推動制造業高質量發展，堅定不移建設制造強國。2019年初國務院政府工作報告中強調，要推動制造業高質量發展，加快建設制造強國。

制造業的高質量發展，有以下幾層含義：第一，制造業發展應具有較高的效率，這包括具有較高的生產效率、配置效率以及生產率的持續提升。第二，制造業產品質量的持續提高，產品可靠性、穩定性、安全性、加工精度等逐漸向國際先進水平靠攏，更好滿足人民對高品質產品的需求。第三，制造業技術能力與創新能力不斷積累與提升，主導產業的技術水平與創新能力逐漸達到世界先進水平。第四，制造業綠色可持續發展，實現制造業發展與環境生態可持續之間的協調。第五，制造業包容性增長，讓更多的人能公平地參與到制造業的發展中，并分享由此帶來的繁榮和利益，為低收入階層創造更多提高收入的就業機會。

一、當前制造業高質量發展面臨的問題

目前，不公平競爭與不正當競爭仍是制約制造業高質量發展的重要原因。公平的市場競爭能通過優勝劣汰機制不斷改進市場的配置效率，并迫使企業不斷創新、提升效率與產品質量。現階段中國制造業公平競爭的制度環境尚未形成，公平競爭審查機制的落實相對緩慢，產業政策與競爭政策之間存在較為嚴重的沖突。這主要表現在以下幾個方面：一是當前中國部分行業通過實施嚴格管制準入與投資審批制度，維持著較為嚴重的行政性壟斷;二是部分產業政策仍然具有“保護和扶持在位大型企業，限制中小企業對大企業市場地位的挑戰和競爭”的特征;三是投資核準、市場準入、強制淘汰（去產能）是中國推行產業政策具有較強約束力的重要手段，這些政策手段具有顯著排除與限制競爭的特點。四是部分選擇性、特惠性產業政策與公平競爭之間存在沖突之處。

制造業創新生態欠佳，主要體現在兩個方面：一是知識產權保護制度體系不完善，知識產權保護不力，嚴重影響企業創新的積極性;二是制造業技術創新與擴散體系還很不完備，尤其是基礎技術、共性技術的公共研發與擴散主體相對缺失，不利于制造業創新能力與技術水平進一步提升。需要指出的是，忽略先進實用性技術的開發、應用和推廣，也是不利于制造業企業特別是傳統制造業企業技術能力與創新能力積累的重要原因之一。

現階段中國產業政策模式是以選擇性產業政策為主體的政策框架體系。在這種政策模式中，政府居于主導地位，政府“駕馭”市場、干預市場與替代市場。近年來，這種產業政策模式的缺陷和不良效應日益凸顯，不再利于制造業高質量發展。過多直接干預，不僅會扭曲市場信號，降低市場效率，也會造成新的損失，積累新的風險。當前，中國步入中等偏高收入國家行列，進入高質量發展階段，制造業發展水平向技術前沿逼近。對于下一步產業升級和技術進步的方向，并沒有現成的路徑可以模仿。與此同時，中國經濟發展的效率惡化，并面臨發達國家再工業化與后發國家追趕等帶來的嚴峻挑戰。新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，這為中國制造業發展帶來新發展機遇的同時，也帶來前所未有的挑戰。現行的選擇性產業政策框架體系不利于工業轉型升級與國際競爭力提升，已經不能適應新的形勢與應對新的挑戰。

二、推動制造業高質量發展的政策建議

（一）基本思路

中國制造業的高質量發展，就是要促進全要素生產率提升，促進制造業的創新能力與技術能力持續提升，化解過剩產能的同時增加有效供給、提升產品質量與品質、推動工業綠色可持續發展。這就需要發揮健全市場制度，構建公平競爭的市場環境，讓市場機制在淘汰落后產能、協調供需平衡化解過剩產能、激勵企業不斷提升效率與積極創新、不斷揭示未來產業發展方向進而推動經濟結構調整與轉型發展等方面的決定性作用。與此同時，還迫切需要建立健全有利于促進技術創新及新技術擴散的制度基礎與市場環境。

功能型產業政策正符合以上兩個方面的內在需要。功能型產業政策的重點在于為市場機制充分發揮其決定性作用提供完善的制度基礎，強化保持市場良好運轉的各項制度，建立開放、公平的市場競爭體系，培養人力資本以適應產業結構升級與經濟發展對于高技能勞動力的需求，在科學研究與技術創新等方面給予支持。功能型產業政策尤為注重促進企業創新與能力建設，強調完善有利于創新的市場制度與市場環境，構建科技信息交流與共享平臺、技術轉移平臺、科技成果評估與交易平臺、 “產學研”合作創新平臺等科技服務公共平臺，提高制造業乃至整個國民經濟的質量、效率與國際競爭力。因此，推動工業高質量發展應轉為實施以功能型產業政策為主體的產業政策體系。

（二）政策建議

建立現代化的產業治理體系，構建公平競爭的市場環境。改革創新體制機制，構建現代化的產業治理體系與市場公平競爭制度體系，應以厘清政府、市場與社會關系為重點，全面推進簡政放權和審批制度改革，調整完善產業監管體制機制，優化政府服務，為制造業發展創造良好的制度環境和公平競爭的市場環境。

構建完備科技創新與技術擴散公共服務體系，高度重視先進實用性技術在傳統制造業領域的應用與擴散。產業政策資源應逐步將導向轉到幫助企業提升技術能力、創新能力及競爭能力的科技公共服務體系建設方面來。構建完備的科技創新公共服務體系，包括獨立的國家實驗室、共性技術研發機構、技術擴散機構以及綜合性中小企業公共服務體系。公共服務體系的經濟功能主要是通過促進戰略性技術、通用技術、共性技術的供給、擴散和應用，切實提升企業的技術創新能力。

培養人力資本以適應產業結構演進與經濟發展對于高技能勞動力的需求，既是促進制造業高質量發展的重要手段，也是創造高質量就業、幫助勞動者更多分享制造業發展成果的重要措施。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，迫切需要人力資本質量提升和結構升級。新技術革命背景下的勞動者不僅要具備與工作相關的知識和技能，還要具備較強的創新意識、創新精神和創新能力以及終身學習的能力。

以公平競爭推動優勝劣汰，促進產業組織的優化調整。應放棄扶持大企業、限制小企業，將以行政力量強行推動市場集中的產業組織政策，轉為通過公平競爭、優勝劣汰機制來促進產業組織的自發優化調整。市場優勝劣汰機制，會使得資源和市場份額不斷向優勢企業集中，能推動產業組織的自發調整和優化，因而讓優勝劣汰的市場環境充分發揮作用是加快產業組織優化調整最為有效的政策工具，而建立公平競爭的市場環境則是讓優勝劣汰機制能充分發揮作用的關鍵所在。此外，還必須完善破產機制疏通“劣汰”渠道，建立健全輔助退出機制，緩解企業破產退出帶來的失業及相應社會問題。

嚴格生態環境保護，推動制造業綠色發展。優化環境保護政策、協調環境保護政策與產業發展政策，通過綠色產業政策推動產業綠色發展;加快環境保護的執法機制改革，保障環境保護相關法律法規能得以嚴格執行;完善促進綠色發展財政與稅收政策，支持低碳技術成果轉化和應用推廣，構建資源綜合利用與循環利用技術體系。

（作者單位：中國社科院工經所）