中國民間外交、地方外交與人文交流70年

張 驥 丁媛媛

【內容摘要】 ?民間外交、地方外交和人文交流是中國特色大國外交的重要組成部分，植根于中國外交鮮明的人民性，在總體外交中發揮了不可替代的重要作用。民間外交在兩極格局下成為新中國外交的特殊和先導渠道，并在改革開放后向服務于經濟建設轉型，民間性更加突出，主體更加多元。地方外交伴隨改革開放而興起，經歷了從中央驅動到中央和地方共同驅動的發展過程，“一帶一路”倡議為其提供了新的動力。中外人文交流在新時代伴隨著中國的和平崛起而興起，是中國構建新型國際關系的重要維度。70年的發展歷程啟迪我們：人民之間的友好交往是中國外交的基礎性工作，要堅持人民的主體地位和主體意識;民間外交、地方外交和人文交流始終圍繞總體外交的中心任務，其發展演變體現了中國外交向大國外交的轉型;國家的發展進步是人民對外交往的基礎和保障;要站在構建人類命運共同體的高度為人類作出更大貢獻。

【關鍵詞】 ?中國外交 ?民間外交 ?地方外交 ?人文交流

【作者簡介】 ?張驥，復旦大學國際關系與公共事務學院院長助理、副教授，復旦大學中外人文交流研究中心主任（上海 ?郵編：200433）;丁媛媛，復旦大學國際關系與公共事務學院碩士研究生（上海 ?郵編：200433）

【中圖分類號】 D82 ??????????????【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2019）05-0054-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201905003

在新中國外交波瀾壯闊的70年輝煌歷程中，人民之間的友好交往是總體外交的重要組成部分，奠定了國家間關系的社會和民意基礎，在總體外交中發揮著不可替代的重要作用。它以民間外交、地方外交和中外人文交流為主要承載形式，形成了對官方外交的重要支撐，甚至在一些特殊時期發揮了對外交往主渠道的作用，構成了中國特色外交的獨有特征和風格。同時，民間外交、地方外交與人文交流的發展歷程也體現了中國與世界關系的發展變革，中國外交主題的發展變革，以及中國人民精神面貌的發展變革。本文在系統總結中國民間外交、地方外交和人文交流70年的發展歷程和經驗的基礎上，探討這一重要外交領域發展進程所體現的中國外交的轉型，中國特色外交思想及其對構建新型國際關系的啟示。

一、中國外交的人民屬性

民間外交、地方外交和人文交流涵蓋的領域和內容雖有一定重合，但三種對外交往形式各有側重，具有各自的主體性。民間外交強調的是民間性，與官方外交相對應，其主體是非官方或半官方的團體、個人。地方外交強調的是地方性，與中央政府外交相對應，地方外交中既有地方政府層面的官方交往，亦有地方層面的民間交往。人文交流不是像前兩者那樣主要以外交主體來界定，而主要是從交往內容來界定。盡管中外人文交流的主體是人民，但人文交流并不是純粹民間性的，在官方關系中亦有人文交流的內容。[ 張驥、邢麗菊：《深化中外人文交流基礎研究》，張驥、邢麗菊主編：《人文化成：中國與周邊國家人文交流》，世界知識出版社2018年版，第2頁。] 因此，三種對外交往形式不是相互涵蓋的關系，而是各自有其不同的功能、主體和內涵。在人民交往領域，多種外交形式的并存和互補體現了中國外交豐富的層次性和靈活性。

民間外交、地方外交和人文交流與其他外交形式相比，體現了非國家力量、非權力因素在外交中的角色和作用，這是現代外交的重要特征，也充分表明70年中國外交中的人民主體性。但是既然作為外交方式的一種，就必然要以促進國家間關系發展、促進世界和平與友好為目的，要有利于實現國家的外交政策目標、捍衛國家利益，而不是一般意義上的純粹個體之間的對外交往，[ 俞新天：《論新時代中國民間外交》，《國際問題研究》2017年第6期，第41頁。] 更不是西方國家一些所謂非政府組織以社會力量為名進行的滲透活動。從這個意義而言，民間外交、地方外交和人文交流是具有一定政治性的外交活動，不能一味只突出其民間性。

中國外交具有鮮明的人民屬性。人民屬性反映著中國外交的政治基礎和社會基礎。就政治基礎而言，中國外交的人民屬性根植于中華人民共和國的政權性質和中國共產黨的馬克思主義政黨屬性，是“群眾路線”在外交領域的體現。人民性是馬克思主義最鮮明的品格，[ 習近平：《在紀念馬克思誕辰二百周年大會上的講話》，新華網，2018年5月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-05/04/c_1122783997.htm。] 依靠人民推動歷史前進是馬克思主義的基本原理之一。新中國成立后，“人民外交”（后稱為“民間外交”）這一外交方式的開創，既是對革命戰爭時期中國共產黨對外交往政治邏輯的延續，也是兩極格局下對社會主義政權外交關系政治性的必然要求。

政治基礎的人民屬性也使得中國在外交關系中能在一定程度上將對象國的統治集團（統治階級）與廣大人民相區分，這是民間外交得以展開的重要政治前提。這種區分，在新中國成立后的一段時間里，體現為與資本主義國家和其他非社會主義國家在尚未正式建交情況下的民間交往，并以這種民間交往推動國家關系的改善和發展。在改革開放后，則體現為在國家間政治關系存在問題和出現危機時，民間交往得以維持。政治基礎的人民屬性還體現在外交為民的理念。王毅在總結新中國外交70年經驗時，將“外交為民是中國外交的宗旨”作為六大經驗之一。[ 《國務委員兼外交部長王毅就中國外交政策和對外關系回答中外記者提問》，外交部網站，2019年3月8日，https：//www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1644074.shtml。] 中國外交始終將服務人民作為出發點和落腳點，強調雙邊關系的發展要實實在在地惠及雙方人民。民間外交、地方外交和人文交流緊密圍繞這一宗旨開展。

社會基礎的人民屬性則反映了現代外交的基本特征。一是“國家—社會”二元權力結構帶來的社會力量在外交決策中影響的上升。[ 張志洲：《民間外交涵義的學理分析》，《國際觀察》2008年第5期，第19—24頁。] 一方面，本國社會力量在外交中的地位和作用日益重要;另一方面，作為一種外交形式，民間外交和地方外交必然要服務于國家的外交政策目標，通過對對象國民間和地方開展工作，對其外交決策產生影響。由于各國的社會力量在外交中地位和作用的上升，民間外交和地方外交的影響效果也得以加強。二是外交行為主體擴散，即從國家向次國家（地方）的擴散，從政府向社會組織甚至個人的擴散。改革開放后中國地方外交的興起正是中央向地方分權的結果。同時，改革開放也激活了廣泛的社會力量，一方面產生了大量民間外交的新主體，另一方面也使得廣大民眾在外交中的活躍性大大提升。三是交通的現代化和信息技術的發展大大便利了人民間的交往。尤其是全球化時代和信息社會的到來，極大地促進了中外普通民眾間的直接交流，也使得普通民眾參與外交進程的規模達到前所未有的高度，人類迎來了普遍交往的時代。與此同時，大眾傳媒（尤其是新媒體）也成為民眾影響外交決策日益重要的渠道之一。

二、新中國的成立與民間外交的開辟

新中國成立70年來，民間外交在中國外交中發揮著特殊的作用，這種特殊作用是由于中國外交所面臨的國際環境和外交挑戰而形成的，同時也體現了人民在新中國外交中的主體作用。

（一）兩極格局下中國外交的特殊和先導渠道

民間外交的形式適應了新中國建立初期所面臨的國際環境和打破外交封鎖的需要，也是革命外交向主權國家外交轉型過程中的重要過渡，成為兩極格局下中國對外關系的一個特殊渠道，在建立和發展與非社會主義國家外交關系的過程中發揮了先導作用。

第一，民間外交渠道的開辟。新中國成立后，不僅馬上著手創設官方外交，而且幾乎同時創立了新中國的民間外交（時稱“人民外交”）。[ 陳昊蘇、張勝軍主編：《民間外交與大國崛起》，鳳凰出版社2011年版，第45頁。] 由于當時嚴峻的國際環境，與中國正式建交的國家較少，官方外交的空間和渠道非常有限。社會制度和意識形態的差異也對官方外交形成很大制約。民間外交從創立起就肩負著打破外交封鎖，為新中國爭取國際空間的重要使命。正是在這個意義上，周恩來指出，“中國的外交是官方的、半官方的和民間的三者結合起來的外交。”[ 陳昊蘇、張勝軍主編：《民間外交與大國崛起》，第46頁。] 因此，新中國的民間外交在國家總體外交中發揮著不同于一般主權國家民間外交的作用。

民間外交成為新中國發展與非建交國家，特別是非社會主義國家之間關系的主渠道，成為推動與這些國家建立正式外交關系的先導力量。在同廣大亞非拉新獨立國家、周邊國家和歐美資本主義國家的關系中，民間外交發揮了開辟渠道、奠定基礎、促進官方關系的作用，為建交積累基礎。

這一時期，民間外交對總體外交的促進作用相當明顯，尤以中日、中美關系為典型。新中國成立后，在日本政府奉行反共、反華政策的情況下，中國采取了將日本人民和日本政府相區別的兩分法，寄希望通過民間外交來改善中日關系。周恩來多次指出：“不但人民要來往，人民還要影響政府，改變政府的態度，兩國才能友好。”[ 外交部、中央文獻研究室：《周恩來外交文選》，中央文獻出版社1990年版，第146頁。] 中日友好人士和團體在推動經貿合作、文化交流等方面發揮了重要作用，從1952年第一個民間貿易協定的簽訂，到促進解決歸僑問題，再到1956年日中文化交流協會成立，直到推動半官方貿易關系的建立，民間外交為兩國關系正常化積累了深厚的社會和經濟基礎，并在中日間培養了大批友好人士。在中美兩國領導人已經做出改善關系的戰略決策之際，民間外交成為兩國戰略信號的傳遞通道和試探渠道，乒乓外交的“小球”成功撬動了中美關系的“大球”，凸顯了民間外交的靈活性和人民之間的友好基礎在打開兩國關系大門中的突破性作用。

在與社會主義國家和其他已建交國家的關系中，民間外交則發揮著鞏固國家間關系的社會基礎、促進友好關系、增進相互了解的作用。派出文藝代表團、體育代表團、青年友好代表團進行友好訪問是這一時期與這些國家民間外交的重要形式。

第二，民間外交方針的確立。在開辟民間外交的實踐中，中國先后形成了“民間先行、以民促官”和“以官帶民、官民并舉”的方針。建國初期，面臨官方關系瓶頸時，必須發揮民間外交的先導作用，但是民間外交的開展是以促進半官方直至官方關系的建立為目的，而不是單純的民間行為和普通的民間交往。在這一時期，“民間先行、以民促官”成為開展民間外交的基本方針。20世紀70年代，隨著中國恢復聯合國合法席位，迎來了建交高潮，中國的國際環境大為改善，官方外交逐漸成為外交的主渠道，“以官帶民、官民并舉”成為指導民間外交工作的新方針。在這一方針指引下，民間外交發揮的是鞏固、服務官方外交的作用，在官方外交的帶動下推動雙邊關系發展，同時，并不因為建立了官方關系而忽視和弱化民間外交。

第三，民間外交組織的建立。新中國成立初期建立的一系列民間外交組織奠定了中國民間外交的基本組織架構，中國人民對外友好協會、中國人民外交學會等成為專門從事民間外交的機構，在民間外交中發揮著主力軍的作用。為打破經濟封鎖，與未建交國家開展經貿往來，還成立了中國國際貿易促進委員會。這些民間外交組織由各界知名人士、文學藝術名家和社會活動家組成，積極開展與各國各界人士的友好交往，一方面在國際上為中國結交了不少重要朋友，另一方面也培養了大批民間外交的中堅力量。

第四，民間外交的局限性。首先，這一時期的民間外交在很大程度上受制于官方關系。在冷戰時期的兩極格局下，各國政府官方態度的變化影響著民間外交的穩定性。比如中日民間外交的熱度與日本政府對臺灣問題的態度以及對美國的政策密切相關，經歷了由熱轉冷，再重新興起的過程。而中美“乒乓外交”的成功也離不開兩國外交政策的戰略調整。1971年美國乒乓球隊來華訪問是在兩國政府的大力支持下才最終成行的。其次，這一特殊時期的民間外交確實起到了為新中國外交打開大門的作用，但民間外交作用的有效發揮仍取決于官方的支持。即使是在新中國成立初期的意識形態色彩較重的“革命外交”時期，中國政府仍將以人民為基礎、符合國家利益、超越意識形態的民間外交納入總體外交架構，并積極鼓勵其發揮作用。

（二）民間外交的轉型

改革開放后，面對國際環境的變化和中國外交中心工作的轉移，民間外交從開辟國家間關系向服務經濟建設轉型，民間性更加突出，同時，隨著社會活力的增強，民間外交的主體更加多元。

第一，民間外交主題的演變。從20世紀70年代初開始，隨著中國恢復在聯合國的合法席位、中美關系緩和與中日建交，中國的國際環境大為改善，民間外交作為對外交往主渠道的功能開始弱化并向民間性回歸。服務經濟建設和擴大對外交往成為民間外交新的主要任務。改革開放初期，引進外部資金、技術和先進經驗成為對外交往的迫切需要，民間外交進一步打破意識形態束縛，廣泛發展與西方經濟界、企業界的關系，為招商引資牽線搭橋。國家領導人也參與到與西方經濟界、企業界人士的交往中，親自做他們的工作。

這一時期，中國開始廣泛向西方學習，大規模向海外派遣留學人員和考察學習團隊成為民間外交的重要形式。中國也廣泛邀請國外著名科學家和諸多學界人士訪華，推動科技與學術交流。隨著中國國門的打開，外部世界也迫切想要了解中國，大量外國人士到中國參觀訪問，也成為推動外部世界認知中國的重要力量。

與此同時，民間外交仍然在廣泛領域通過其靈活性發揮著促進官方關系的作用。包括在推動中美關系發展、中蘇關系改善、中日關系鞏固等方面做好工作。在發展與未建交國家關系方面，民間外交繼續發揮其獨特作用，為中國與這些國家關系正常化鋪路架橋。特別是在遏制“臺獨”分裂活動，促進未建交國家正確處理對臺關系方面發揮著重要作用。[ 李小林：《在改革開放的大潮中擁抱世界——改革開放以來的民間外交》，《求是》2019年第4期，第56—57頁。]

隨著中國現代化建設取得一定成就，同時也是在冷戰兩極格局解體的大背景下，國際社會出現了對中國產生誤解甚至敵視的新態勢，“中國崩潰論”“中國威脅論”等論調開始出現。促進國際社會對中國的了解和認知，消除對中國的誤解和偏見成為民間外交的新使命。為此，民間外交更加注重在“走出去”和“請進來”的過程中展示中國的國情，幫助各國不同群體的人士了解真實的中國。

第二，民間外交主體的多元化。改革開放不僅帶來外部環境的大開放，也極大地激發了社會活力，中國人民迎來了前所未有的對外交往機遇，也產生了極大的對外交往的熱情和積極性，民間外交的主體大大擴展。一是民眾參與外交的范圍和機會大大擴展，中外民眾之間在經濟、文化、體育等領域的交往規模和渠道大大拓展。這其中尤以大規模向海外派遣留學生為突出代表。二是地方開始積極開展對外交往，成為民間外交中的新興主體。三是社會組織、企事業單位、文藝院團、高校科研機構成為民間外交中的活躍主體。四是大量民間友好組織的建立。例如，中國國際交流協會、中國國際文化交流中心等。五是開始積極參與民間組織的多邊國際交流。

（三）政府間關系的穩定器和釋壓閥

進入21世紀以來，隨著中國的和平崛起，由于對中國在國際體系中地位上升的不適應，一些國家（特別是一些大國和周邊國家）與中國的關系開始出現各種問題和波折。在這一新形勢下，民間外交作為政府間關系穩定器和釋壓閥的作用得以顯現。在中日關系由于日本領導人在歷史問題上奉行錯誤立場陷入僵局時，民間外交再次發揮了穩定關系、以民促官的作用。中日雙方的友好團體通過互訪發表友好宣言、文化交流等形式為改善兩國關系提供動力。在中法關系由于人權、西藏問題出現波折時，文化交流和友好人士的互訪為改善相互認知和官方關系奠定了民意基礎。同樣，中美關系歷經多次危機卻“斗而不破”，除了經貿關系所發揮的壓艙石作用外，中美之間緊密的民間交往也發揮了穩定器的作用。

（四）老朋友外交

在新中國的民間外交實踐中，還開創了一種特殊的外交形式——“老朋友外交”。這種外交形式充分體現了中國外交重視做人的工作，講情重義的特點。被稱為“中國人民的老朋友”的，既有在任或卸任的國家領導人、政要，也有普通的民間人士，如記者、作家、醫生等。據不完全統計，被稱為“中國人民的老朋友”的有600余人，來自五大洲120多個國家。[ 方可成：《中國人民的老朋友》，人民日報出版社2014年版，第Ⅲ頁。] 其中最為著名的就是美國前國務卿基辛格，數十年來一直在中美關系中扮演著重要角色，每當中美關系出現問題和危機時，他都會穿梭其間，發揮特殊作用。2014年，中國政府設立“和平共處五項原則友誼獎”，習近平分別在出訪印度和巴基斯坦時向對華友好人士和友好團體頒發這一獎項。2018年，在改革開放40周年之際，習近平向十位外國友人頒發了“中國改革友誼獎章”。他們中既有李光耀、大平正芳這樣的前政要，松下幸之助、莫利斯·格林伯格（Mauris R. Greenberg）這樣的企業家，也有促進民間人文交流的阿蘭·梅里埃（Alain Mérieux）、斯蒂芬·佩里（Stephen Perry）和向世界講述當代中國的羅伯特·庫恩（Robert Kuhn）等人。這些“老朋友”通過自身的貢獻或示范作用，在所在國社會構成了對華友好的基礎力量，為促進雙邊關系發展作出了獨特貢獻。

三、改革開放與地方外交的興起

地方對外交往是人民直接參與外交的重要載體，是對中央政府外交的重要補充和支撐。中國的外交權集中在中央，地方在外交中的角色和作用受到央地關系的影響和制約。央地關系的演變是形成不同類型地方外交的主要因素。地方外交在改革開放進程中的興起和發展是自上而下的國家戰略部署，而機制平臺的搭建則激發了地方外交自下而上的巨大活力和潛力。

（一）中央驅動下的地方外交

新中國成立后，對外面臨外交封鎖，對內外交權高度集中于中央。地方既沒有客觀上的空間，也缺乏主觀的動力發展對外事務。一直到改革開放之前，中國各級地方僅有的一些國際交往活動主要是接受中央政府的委托開展，比如20世紀60年代的對外援助工作等。到20世紀70年代末，僅對外締結了6對友好城市。[ 齊懷遠：《鄧小平的民間外交思想與實踐》，王泰平主編《鄧小平外交思想研究論文集》，世界知識出版社1996年版，第188頁。] 改革開放以來，通過一系列權力下放和實施對外開放政策，調動了地方政府的積極性和創造性，開啟了地方國際化的進程。

改革開放初期，地方參與對外交往的動力主要來自中央的驅動，這其中起重要作用的是中央主動向地方分權。沒有中央層面的允許與鼓勵，地方國際化進程的啟動是難以想象的。[ 蘇長和：《國際化與地方的全球聯系——中國地方的國際化研究（1978—2008年）》，《世界經濟與政治》2008年第11期，第26頁。] 中央在涉外領域的制度性分權和政策性分權[ 蘇長和：《中國地方政府與次區域合作：動力、行為及機制》，《世界經濟與政治》2010年第4期，第10頁。] 體現在三個方面。一是1982年制定的憲法擴大了地方政府的職責范圍。[ 陳志敏：《次國家政府與對外事務》，長征出版社2001年版，第318—319頁。] 特別是在經貿領域，外貿經營權主要下放給了各級地方政府以及隸屬于政府的外貿公司。二是財政制度的分權。1978年至1992年，實施企業承包制和財政包干制，放權給地方和企業，大大激勵了它們發展經濟的熱情。三是不平衡的政策性分權。中央授予一定“經濟特權”的少數地方政府、經濟特區、中心城市率先享受到了開放帶來的發展成果，一方面引起了地方在國際化方面的競爭，另一方面也使得地區間的差距和發展不平衡開始加劇。

因此，在改革開放早期，在地方政府對發展全方位地方外交意識仍較為薄弱的情況下，以沿海城市為主的中央驅動型地方外交得以發展，這種模式也是大部分地方早期開展地方外交的主要模式，并體現出強烈的經濟外交色彩。中央總體上發展經濟的要求和對內改革、對外開放的戰略是這一階段地方外交開始發展的最主要動因，地方外交集中體現在吸引外資、開展對外貿易等經濟領域，首先服務于地方經濟建設，進而有助于國家整體的開放與經濟發展。

（二）中央和地方共同驅動的地方外交

以加入WTO為標志，中國的對外開放進入新階段，融入世界的步伐進一步加快。同時，經濟全球化進程加速推進，進一步推動非國家行為體參與國際事務。這一階段的地方外交呈現出中央和地方共同驅動的特征。一方面，隨著新一輪改革開放的推進，地方在處理對外事務方面獲得了更大的自主權，對參與國際合作更加積極主動，對外交往的重點也從單一的經貿合作向人文等領域拓展，參與主體更加多元。另一方面，中央政府加強了對地方參與對外事務的指導和規范，地方外交呈現出機制化、規范化的特點。隨著對外開放從沿海向內陸延伸，內地的對外交往和合作也呈現出活躍勢頭，沿海發達地區則進一步加快了國際化進程，地方外交呈現更加多元化的特點。

2001年，中共中央、國務院出臺了《關于全國外事管理工作的若干規定》。這份被稱為“中國外交外事小憲法”[ 張歷歷：《外交決策》，世界知識出版社2007年版，第328頁。] 的文件標志著地方外交進入了新的發展階段。一方面，在中央政府的統籌下，各地承辦了越來越多、層次越來越高的大型國際活動和會議，借助這些國際活動的舉辦大大促進了自身的經濟社會發展。[ 張鵬：《中國對外關系開展中的地方參與研究》，上海人民出版社2015年版，第108—109頁。] 其中最為成功的案例就是2008年北京奧運會和2010年上海世博會。另一方面，這一文件也為地方參與對外事務確定了基本原則和規范。黨的十七大報告提出要“加強人大、政協、軍隊、地方、民間團體對外交往，增進中國人民和各國人民的相互了解和友誼”[ 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》（2007年10月15日），《人民日報》2007年10月25日，第1版。]，明確了地方外交在總體外交中的地位。

這一階段，地方自主對外交往的意識和積極性顯著增強，也更加注重發揮地方的特色與優勢，其顯著體現就是城市外交的興起。隨著中國城市經濟發展、現代化建設和國際化步伐的加快，城市日益成為對外交往中一個非常活躍的主體。到2009年，中國已有328個城市與世界122個國家的1 075個城市建立了1 500余對友好城市。[ 溫憲：《中國民間外交活動豐富多彩》，《人民日報》2009年3月3日，第3版。] 1992年，中國人民對外友好協會發起成立了中國國際友好城市聯合會，并于2000年在北京舉行了中國友好城市國際大會，從2008年起，大會實現機制化，每兩年舉辦一次。

這一階段的另一特征是地方國際化由沿海向內地延伸。對于沿海省份和城市而言，先發優勢和開放紅利使其走在改革開放的最前沿，成為中國與外部世界相互依賴水平最高的地區，也對內地產生了外溢和示范效應。一些內陸地方開始積極參與國際交往和次區域合作。一方面，它們積極吸收借鑒沿海地方國際化的經驗，另一方面也充分發揮自身特色和區位優勢，開展與沿海不同特點的地方外交。在西部大開發戰略的推動下，西部地方對外開放步伐加快。例如，成都一方面積極改善投資環境，承接中國西部國際博覽會等大型國際展會，成為西部對外開放的窗口，另一方面成功利用“美食之都”“熊貓之都”等地方特色，成為外國政要訪華、了解中國西部的重要一站。廣西、云南也充分利用區位優勢，參與東南亞次區域合作。例如，2008年首屆“大湄公河次區域經濟走廊論壇”在昆明成功舉行。

（三）地方外交的新動力

十八大以來，隨著中國發展步伐的不斷加快，對外開放朝著全方位、多層次、寬領域的新格局發展，并向縱深推進。特別是“一帶一路”倡議的提出，為地方的開放發展帶來了新的空間和動力。國家更加重視地方在對外開放和參與區域及全球治理中的重要作用，更加積極地為地方提供機制和平臺。地方對外開放也在更廣范圍、更寬領域和更深程度上推進，以更加積極主動的作為與總體外交相配合、相促進，形成了多種模式共同發展的新局面。

第一，在國家新一輪的對外開放中，地方外交的地位上升。“一帶一路”倡議既體現了國家戰略自上而下對地方外交提出的新目標和新要求，又因為其經濟外交的屬性與地方外交一向重視的經濟領域相契合，激發了地方動力，自下而上地服務于國家總體外交的推進。倡議提出后，地方政府主動對接，通過擴大與“一帶一路”沿線國家的經貿合作、基礎設施建設合作推動地方對外貿易的發展和經濟轉型升級。包括港澳在內的33個省區市及特別行政區都提出了對接“一帶一路”的規劃，地方新一輪開放改革通過“一帶一路”倡議被帶動起來。“一帶一路”規劃中“內陸開放型經濟高地”[ 國家發展和改革委員會、外交部、商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，外交部網站，2015年3月28日，http：//www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ zyxw_602251/t1249574.shtml。] 的提出有力促進了內陸省份和重點城市以參與區域性國際交往和區域治理為重點的全球性國際活動升級。地方外交中的地區性差距和不平衡開始縮小。

第二，國家也更加積極地為地方參與國際合作、促進國家間關系發展搭建高端平臺和機制。一類是雙向交流型平臺，通過交流對話，互相學習地方治理和發展的經驗。中美省州長論壇、中國長江與俄羅斯伏爾加河流域地方領導人座談會、中日省長知事論壇、中法地方政府合作高層論壇、中非地方政府合作論壇、金磚國家友好城市暨地方政府論壇、“一帶一路”地方領導人對話會、中歐地方領導者城鎮化主題對話等平臺相繼建立或升級，其中有的成為領導人高訪的配套活動。另外還有單向展示型平臺，外交部從2016年起啟動省區市全球推介活動，通過全方位展示地方發展成就和發展機遇，讓世界更好了解中國不同的省區市，同時帶動地方的對外交往與合作。未來，國家在戰略部署和機制平臺搭建這兩方面對地方國際化的支持還將加強。

第三，地方參與國際交往的動力也更強勁，紛紛將國際化戰略作為地方發展規劃中的重要組成部分。各地方更加注重國內、國際兩個市場的運用，在地方和城市發展戰略制定中主動對接國家對外戰略，充分利用具有地方特色的外交外事資源，在參與國際交往中更加主動。地方特色、城市精神的展示和地方承辦主場外交成為亮點。友好城市創建再創新高，到2019年4月，中國締結友好城市（省州）的數量已達2 629對。[ 《地方合作分論壇簽署14項合作協議》，《北京日報》2019年4月26日，第4版。] 這一階段，中國的地方外交順應了全球化產生的地方效應和地方的國際化進程，同時突出了中國特色、地方特色，越來越成熟、積極，與國家總體外交的配合更加密切。不過，地方外交雖然向全球治理等領域有所延伸，但主要議題仍集中于經貿和人文領域。此外，一些地方在推進對外合作方面急于求成，出現了重復建設甚至非理性競爭的現象，中央的總體規劃和協調變得更加必要。

四、和平崛起與中外人文交流的興起

進入21世紀第二個十年以來，一種新的對外交往方式開始在中國對外關系中興起——中外人文交流。回顧歷史，以民間對民間為主要形式，以文化、文明交流為主要內涵的中外交往在中國70年外交歷程中早已有之，但人文交流作為一種主要的對外交往形式在新時代中國外交中興起并逐漸與政治、經濟并列為中國外交的三大支柱，卻與中國的和平崛起緊密相關。一方面，中國崛起帶來的國力的強盛促使中國進一步認識到在對外交往中文化、文明維度的短板;另一方面，中國崛起帶來的文化自信得以使中國人重新反思自身文化、文明的價值[ 張驥：《人類命運共同體的政治外交邏輯》，《復旦國際關系評論》2019年第2期。]，并將對于“人”和“文”的強調注入中國對新型國際關系的理解和構建[ 張驥、邢麗菊：《深化中外人文交流基礎研究》，第1—2頁。]。就這個意義而言，如果沒有中國的崛起，中外人文交流不可能成為當前和未來新型國際關系中的一個重要維度。

（一）人文交流的興起

新時代中國特色大國外交的一個重大成就是中外人文交流的廣泛開展。在大國關系方面，中國先后與世界主要國家（國際組織）建立起九大高級別人文交流和對話機制，覆蓋了世界主要發達大國、發展中大國和地區代表性國家。2007年，中俄將成立于2000年的中俄教文衛體合作委員會更名為中俄人文合作委員會。2010年，中美在戰略經濟對話機制、戰略對話機制之外，建立起人文交流高層磋商機制。2012年，中英建立高級別人文交流機制。同年，中國與歐盟建立高級別人文交流對話機制。2014年，中法建立高級別人文交流機制。2015年，中國與印尼建立副總理級人文交流機制。2017年，中國先后與南非建立高級別人文交流機制，與德國建立高級別人文交流對話機制。2018年，中國和印度建立高級別人文交流機制。此前，中日雙方也就建立人文交流機制進行探討。[ 《孔鉉佑：中日關系需要“四輪驅動”》，人民網，2019年5月29日，http：//world.people.com.cn/n1/2019/0529/c1002-31109305.html。] 這些高級別人文交流機制的建立使得中國的大國外交框架從政治、經濟雙輪驅動邁向政治、經濟、人文三足鼎立。[ 張驥：《超越“大國”和“周邊”，中國式“全球外交”顯雛形》，《東方早報》2015年12月25日，第13版。] 在與其他國家雙邊關系和中非、中拉、中阿、中國東盟等多邊合作框架中，中國也逐漸將人文交流列為重要領域。在中國倡導的“一帶一路”、新型國際關系和人類命運共同體中，人文交流都被作為主要維度和政策重點。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進中外人文交流工作的若干意見》，這是中國黨和政府首次就中外人文交流工作制定專門文件，此舉進一步凸顯了中外人文交流工作的重要性。

（二）人文交流的拓展與完善

盡管上述各個機制包含的領域有一些差別，但基本上涵蓋了教育、科技、文化、衛生、體育、媒體、旅游、婦女、青年、地方合作、智庫等領域。可以看出，中外人文交流是一個內涵更加廣泛的外交形式。從主體上而言，既有官方甚至國家領導人的參與和推動，有自上而下的路徑，也有完全民間對民間自發的或者自下而上的路徑，體現了“官民并舉”的特點。從“一帶一路”倡議提出以來，人文交流蓬勃發展，構筑起民心相通的人文基礎。中國與沿線國家互辦文化年、藝術節、文物展、圖書展，在沿線國家設立了17個中國文化中心，與印尼、緬甸、塞爾維亞、沙特等國開展文化遺產合作，還與一些國家開展了援外文物合作保護項目和涉外聯合考古項目;設立“絲綢之路”中國政府獎學金，2017年沿線國家3.87萬人接受獎學金來華留學，在54個沿線國家設有孔子學院153個、孔子課堂149個，還通過設立“魯班工坊”開展職業技術教育合作;廣泛開展流行病防控合作，派出多支眼科醫療隊開展“光明行”活動，在35個沿線國家建立了中醫藥海外中心;積極開展救災、援助與扶貧，實施了100個“幸福家園”、100個“愛心助困”、100個“康復助醫”等項目;積極擴大旅游合作，與57個沿線國家締結了互免簽證協定，與15個國家達成簡化簽證手續的協定。[ 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，中國一帶一路網，2019年4月22日，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/86697. htm。]

中國不僅在國與國關系范疇中倡導人文交流，還在更高層面上推動人類不同文明間新型關系的構建。在中國倡導的“人類命運共同體”理念中，人文交流是五大維度之一，中國明確主張要“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越”[ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），新華網，2017年10月18日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。]。在“文明沖突”論調卷土重來、民粹主義浪潮高漲的國際背景下，中國以自身實踐構筑多邊人文交流和文明對話的平臺和機制，先后倡導舉行了中歐文明對話會、中阿文明對話、亞洲文明對話大會等。

作為一種新的外交形式，中外人文交流仍在探索中不斷完善。一是如何更好地發揮中央和地方、官方和民間兩個積極性，為地方、民間組織和個人積極參與人文交流創造更好的條件和機制，使人民真正成為交流的主體，使交流真正惠及人民。二是需要超越以強調中國傳統文化為對外文化交往主流的階段，向世界提供更多當代中國的發展成果和人文成果。[ 張驥：《何以交流：中外人文交流的路徑與源流》，張驥、邢麗菊主編：《人文化成：中國與周邊國家人文交流》，第42頁。] 三是在中國人民精神面貌已經發生根本性變化的基礎上，進一步提升大國國民意識，展現大國國民風范。四是要有效應對一些國家將人文交流政治化的圖謀，始終堅持把人民友好和文明交流作為促進國家間關系發展的基礎性工作予以推進。

五、70年的經驗、啟示與展望

新中國成立70年來，隨著中國與世界關系的巨大變遷，中國人民與世界的交往方式、交往狀態發生了根本性的變化。民間外交、地方外交和人文交流的興起、發展及成就，為中國的總體外交和世界和平作出了獨特貢獻，豐富了中國特色大國外交思想，也為人類文明交流互鑒提供了重要經驗。

（一）堅持人民在外交中的主體地位和主體意識

“國之交在于民相親”，人民之間的友好交往是中國外交的基礎性工作，人民對外交的參與以及對外交的貢獻，是新中國外交的基礎性力量。70年來，中國外交之所以不斷取得輝煌成就，中國的“朋友圈”越來越大，中國與各國的友好關系能夠經受住各種風險和危機的考驗，離不開民間外交、地方外交和人文交流所構筑起來的堅實的民意和社會基礎。未來，在發展國家間關系的時候，不僅要重視經貿合作、政治互信，還要繼續重視和加強人民間的交往和思想文化的交流。“以利相交，利盡則散;以勢相交，勢去則傾;惟以心相交，方成其久遠。”

作為外交中的非國家力量，無論是社會團體、地方還是廣大人民，在70年的對外交往過程中展現了強烈的中國主體意識和愛國情懷，對外交流始終以促進國家的發展進步為宗旨，警惕和防范一些外國或國際非政府組織以民間外交為幌子的滲透活動。依法規范非國家行為體的對外交往活動，對于保障民間外交、地方外交和人文交流的健康發展不可或缺，對于外部輸入型的非政府外交，要依法加強甄別、管理和引導。

民間外交、地方外交和人文交流的發展演變也體現了中國人民精神面貌的根本性變化。經過70年的發展，中華民族已經從一個積貧積弱的民族成為一個走近世界舞臺中心的拼搏向上的民族，中國人民從如饑似渴地對外學習到今天能夠平等自信地交流互鑒。與此同時，人民的科學文化素質和文明素養還存在著發展不平衡，對世界的了解認知和國際交往能力還存在著發展不平衡，作為大國國民的國際意識和精神風范還存在著發展不平衡。大國之大，不僅在于國土、國力，更需要民心和民智支撐。做好新時代民間外交、地方外交和人文交流有賴于中國人民精神面貌的進一步提升。

（二）始終圍繞總體外交的中心任務和核心挑戰開展工作

中國的民間外交、地方外交和人文交流是國家總體外交的重要組成部分，在不同時期緊密圍繞總體外交的中心任務，為應對核心挑戰作出了重要貢獻。無論是建國初期打破外交封鎖、開拓與未建交國家的關系，還是改革開放后引進西方先進技術、經驗和資本，抑或是在和平崛起背景下緩和國家間的緊張關系，人民之間的交往都發揮了先導性和基礎性的作用。特別是在國家間關系出現倒退甚至危機的情況下，民間、地方交往和人文交流能為維系和改善雙方關系提供渠道和機會，發揮穩定器和釋壓閥的作用。

民間外交、地方外交和人文交流的發展演變體現了中國外交向大國外交的轉型。新中國成立之初民間外交成為對外交往的主渠道是在冷戰時期兩極格局下面臨外交封鎖的被動選擇，改革開放以后，中國如饑似渴地向西方學習，再到進入21世紀，中國在對外交往中創造性地開辟人文交流新渠道，在百年未有之大變局下倡導構建新型文明關系，體現了中國外交從被動走向主動再走向創造的轉型，從謀獨立到謀開放再到謀復興的轉型，體現了中國外交在新時代條件下的大國擔當。

伴隨中國和平崛起的進程，國際上出現了對中國新的封閉主義，甚至運用政治手段阻礙和破壞人文交流與民間交往，以及各種形式的“中國威脅論”。面對這樣的新挑戰，一方面要發揚民間交往的經驗和優勢，不放松對民意和社會基礎的經略，發揮做人的工作的傳統和優勢;另一方面也要善于、敢于通過辯論、斗爭的方式開展人文交流，在斗爭中求團結;同時，更為重要的是，在經濟實力和綜合國力日益增長的同時，必須高度重視思想文化吸引力、影響力和塑造力的構建。

（三）國家的發展進步是人民對外交往的基礎和保障

70年的中國外交，是中國人民參與對外交往和國際事務的規模、范圍和程度不斷擴大和加深的進程。國家的獨立自主、改革開放和發展進步為人民擴大對外交往提供了堅實基礎。改革開放不僅改善了中國的國際環境，更為重要的是激發了社會的活力和廣大人民群眾的積極性，打通了中國與世界交往的渠道，民間外交的主體大大增加并日益多元化，地方外交全面興起，大量民間友好組織應運而生。隨著全方位對外開放新格局的建立，地方外交從沿海向內陸延伸，實現了東、中、西部地方全面國際化的進程。中國的和平崛起使得中國人民以前所未有的自信融入全球化時代，開啟了中外人民大交往的新階段，交往主題也從經貿、文化向更廣泛的人文領域和全球治理領域擴展。

民間外交、地方外交和人文交流的成功，并非單純依靠自下而上的力量，它離不開國家在制度、平臺、政策和資源上的支持以及總體外交的指引。國家在不同時期的對外開放戰略是促進民間外交和地方國際化的最大動力，“一帶一路”倡議的提出推動了新一輪中外人民的大交往、文明的大交流和地方的對外開放。國家日益重視發揮社會力量在總體外交中的作用，為民間外交、地方外交和人文交流搭建了不同層次的機制和平臺，并在政策上和資源上予以充分支持和保障。

（四）充分調動各類主體的積極性，處理好“官民”“中央和地方”“政經文”三對關系

民間外交在發展歷程中先后形成了“民間先行、以民促官”“以官帶民、官民并舉”的方針和經驗。在新形勢下，要充分調動政府與民間兩個積極性，尤其是要為社會力量參與民間外交提供制度和法治保障，使人民的主體作用得到更好發揮，使得總體外交更加立體多元，對外展現中國開放自信的形象。

另外，也要充分調動中央和地方兩個積極性，既要放手地方、提供激勵、發揮特色，也要加強宏觀指導、統籌協調和法治規范，避免地方利益與整體利益的錯位和重復建設、惡性競爭。地方外交要更好適應中國外交向大國外交的轉型，從經濟驅動向經濟人文并重轉型，從吸收引進向雙向交流互鑒和積極參與區域和全球治理轉型。

在總體外交政策框架中，還要處理好政治互信、經貿合作與人文交流的關系，既不可認為只要有戰略合作、經濟相互依賴就可高枕無憂，忽視國與國關系的社會和人文基礎;也不可空談人文和民間交往，而不注意夯實政治經濟基礎。在對外經貿合作大規模推進的同時，要補齊思想文化對外傳播的短板。在推進“一帶一路”等合作倡議的過程中，要更加重視民心相通對經貿合作的基礎作用。

（五）超越權力政治和文明沖突，構建新型國際關系

民間外交、地方外交和人文交流的發展歷程體現了中國外交思想中“以人為本”的理念。在國際關系中對“人”和“文”的重視，是中國人對于國際關系的獨特思考，體現了對傳統國際關系的超越和創新。在百年未有之大變局下，保守主義、封閉主義、民粹主義勢力正在一些國家上升，權力政治回潮，“文明沖突論”沉渣泛起，一些國家政府對人民之間的交往設置政治障礙，將人文交流政治化，這些都是國際關系發展和各國人民交往中的逆流。在這種情況下，中國堅持對外開放，支持人民交往，強調文明交流互鑒，為國際關系注入了正能量，對構建新型國際關系作出了創造性貢獻。中國還進一步主張“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越”，構建新型文明關系。中國以自身的實際行動，拓寬人民交往的渠道，實現與世界各國的雙向交流，在繼續學習、吸收其他文明優秀成果的同時，向世界展示中華文明在新時代的新風貌。

新時代的民間外交、地方外交和人文交流已經不能僅僅停留在促進發展友好關系的階段，必須站在推動構建人類命運共同體的新高度，為全球治理和人類的發展提供更多、更好的公共產品。中國崛起的歷史進程，應該成為推動各國人民大交往、世界不同文明大交流的進程。

[責任編輯：樊文光]