農村土地抵押貸款創新路徑探索：基于國際經驗的思考

史明燦

摘要：我國現有農村土地抵押貸款制度的欠缺，已經成為農業投資及農業資源優化配置的“瓶頸”約束。德國、美國在農村土地抵押貸款方面已有很成熟的運作機制，形成了科學規范高效的農地估價體系，并配套了完備的法律法規保障體系以及全方位的財政支持投入保護制度。“它山之石，可以攻玉。”借鑒德國、美國農村土地抵押貸款取得的成功經驗，對我國農村土地抵押貸款制度構建具有十分重要的理論意義與實踐價值。

關鍵詞：農村土地抵押貸款;制度構建;制約因素;經驗借鑒

中圖分類號：F323.9 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）13-0028-04

黨的十八屆三中全會報告明確指出，保障廣大農民宅基地用益物權，改革、完善農村宅基地管理制度，推動我國農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。此規定為我國農村宅基地使用權抵押貸款制度進行了頂層設計，為推動農村宅基地使用權抵押貸款業務開展指明了方向。土地作為農民家庭擁有的十分重要的財產之一，具有強大的保（增）值性、不可滅失性等特點，由其擔保債權的安全系數較高，更易被農村信用合作社等金融機構認可并接受，即農村土地抵押貸款業務的開展進一步拓寬了農業經營資金的來源渠道，有效緩解了我國農民貸款無有效抵押品的困境。然而，隨著農村土地抵押貸款業務在全國農村范圍內的逐步展開，農村土地作為特殊抵押品的處置風險、信用風險等負面因素也日漸凸顯出來，這些因素制約了我國農村土地抵押貸款試驗的推廣步伐。因此，結合我國農村經濟發展的實際狀況，建構符合我國農村實際的農村土地抵押貸款制度，已成為我國農村金融研究領域的重要課題及核心使命。農村土地抵押貸款業務為全面盤活農村土地資源、真正解決農民家庭資金短缺難題（困境）提供了一種有效、現實的融資模式。目前，農村土地抵押貸款模式已被許多國家（地區）認可并接受，然而由于經濟制度、經濟發展水平、歷史傳統、意識形態等方面存在差異，不同國家（地區）均形成了“獨具特色”的農村土地抵押貸款運作機制，其中以德國、美國農地金融制度最具代表性。“它山之石，可以攻玉。”借鑒德國、美國農村土地抵押貸款制度的成功經驗，對我國農村土地抵押貸款運作機制的構建具有重要的理論意義與實踐價值。

1 農地抵押貸款制度建構制約因素分析

目前，貸款制度創新突破難、農民家庭權益保障難、農地流轉市場發展不完善是農村土地抵押貸款業務面臨的重要挑戰。

1.1 法律法規的制約

現階段，我國法律法規對于農村土地抵押貸款持否定態度，該規定不但與我國法理精神相左，還嚴重脫離了我國現階段農村社會發展的實際情況。具體體現為：第一，《農村土地承包法》明文規定，農村土地可以轉讓，但禁止農地經營權抵押貸款，該規定是違背法理精神的。從本質上講，相對農地抵押而言，農村土地流轉是更深層面的處置農村土地的方式（途徑），按照“舉重以明輕”的基本法理精神，在全面承認農村土地流轉的制度背景下，也應當允許農地經營權進行抵押貸款。第二，目前我國相關法律只是承認荒山、荒地抵押權的合法性，而全面禁止了通過承包方式獲取的農村土地抵押貸款的合法性，即在法律層面直接否定了農村土地抵押貸款業務的合法性，農戶同農村信用合作社等金融機構之間已經簽署的抵押合同是無效的，并不受法律保護，進而直接影響農村信用合作社等金融機構（銀行）開展（參與）此項業務的積極性與主動性，無疑增加了我國農村土地抵押貸款試驗的難度系數[1]。

1.2 不完善的社會保障制度

目前，農戶家庭收入來源渠道日趨多元化，但還有相當一部分農戶家庭在經濟上、精神上對土地有著強大的依賴性，農戶對土地收益保證貸款業務的態度十分謹慎，恐怕由此會失去土地，其實質就是在農村社會保障機制嚴重缺失的情形下，農民家庭發自內心、本能的一種自我保護心態的外在體現。

1.3 不完善的土地價值評估制度

農村土地是以農用地為基礎而衍生出的一種用益物權，其深深根植于經濟環境、社會環境和自然環境之中，其市場價值必須通過市場進行評估。作為一種普通的用益物權，農村土地與一般債權抵押擔保物不同，其實際價值很難用一個客觀、精確的標準去衡量。目前，由于缺少專業性、權威性的第三方價值評估機構，再加上沒有形成客觀、統一的土地價值評估標準，對農村土地價值評估不客觀、不準確，直接影響金融機構開展此項業務的積極性[2]。

1.4 不完善的貸款運作機制

1.4.1 抵押品處置難度大 首先，抵押品變現難。目前，我國農村土地流通途徑不順暢，流轉機制還不十分完善，農村土地流轉供給信息渠道不暢，缺少規范、有序的農地經營權交易市場（中介組織），最終導致“要流轉的轉不出去，要租地的租不到”、農地經營權流轉費用（成本）較高、時間長等現象普遍存在，極大地制約了我國農村土地的變現進程。其次，抵押品執行難。按照農村土地抵押貸款合同（協議）的約定，一旦抵押貸款農戶不能及時償還銀行貸款，農村土地就必然被農村信用合作社等金融機構（銀行）收回，但農村土地抵押如何變現，由哪個部門（機構）來處置、如何處置等操作難度系數巨大，一旦處理不當，就有可能引發群體性事件，影響農村社會穩定的大局，因此，農村信用合作社等金融機構都對此心生畏懼[3]。

1.4.2 承接農地抵押貸款的金融機構缺失 目前，由于金融服務目標不同，農業發展銀行等金融機構很少有精力顧及到小塊農村土地的資金供給問題。于是農村信用合作社等基層金融機構便成為可以承擔農村土地抵押貸款相關業務的唯一正規性金融組織（機構），但目前我國農村信用合作社綜合實力仍十分薄弱、運作資金短缺，同時由于農村信用合作社在農村長期壟斷著絕大部分的信貸業務，很少與其他金融機構產生競爭，最終導致其金融服務功能逐漸被弱化。因此，專門承接農村土地抵押貸款業務的農村金融機構（土地銀行）的缺失也是我國農村土地金融制度構建所面臨的重要制約因素之一[4]。

2 德國、美國農地抵押貸款制度對比分析

受地理區位、歷史傳統、人口分布等因素影響，德國、美國農業生產組織形式具有明顯的差別，農村土地金融制度安排也各具特色。但在農村土地抵押貸款實踐中，貸款流程、貸款期限、貸款利率、資金來源等是不可或缺的內容。

2.1 設立背景

2.1.1 德國 德國是世界上最早實行農村土地抵押貸款的國家，18世紀下半葉，德國農村頻頻遭受戰亂，大部分農民被迫外出逃亡，以至于原本富庶的大地主階層也背負上了重重債務，農村高利貸活動十分猖撅，農村經濟更是雪上加霜。為了全面解除民間高利貸行為對農民家庭的盤剝，加快資金在農業生產中的流轉速度，1770年普魯士國王下令在普魯士的西里西亞省掛牌成立了德國第1家農村土地抵押信用合作社，其核心業務就是開展農村土地抵押貸款業務。

2.1.2 美國 20世紀初期，為了克服經濟危機對美國農業發展的影響，美國建立了以聯邦土地銀行為運行主體（核心）的美國農村土地金融體系并成立了聯邦土地銀行，從此，美國全面開始了農村土地的抵押貸款業務。

2.2 組織結構

2.2.1 德國 德國農村土地金融體系的本質特點是其“自下而上”的組織模式，即先組建農村土地抵押信用合作社，再逐漸向上發展形成聯合合作銀行。德國農村土地抵押信用合作社是民間合作性質的組織（機構），在農村土地抵押貸款業務進程中起中介（媒介）的作用。

2.2.2 美國 美國農村土地金融機制是一種“自上而下”的組織模式，聯邦農村土地銀行是美國農村土地金融體系的核心主體，對各類金融機構進行全面監管。

2.3 貸款流程

2.3.1 德國 目前，德國已經形成了以農村土地抵押信用合作社、聯合合作銀行為貸款主體的金融體系（圖1）。農民（農場主）必須撰寫抵押貸款申請書，并攜帶農村土地所有權證書（土地所有權證明性文件）到信用合作社辦理融資手續，在對農村土地價格（價值）進行核實、評估之后，農民（農場主）才能與德國聯合合作社銀行簽訂貸款協議。

2.3.2 美國 農民家庭（抵押貸款人）將農村土地所有權證書（所有權證明文件）呈遞給合作社，并填寫農村土地抵押貸款申請書（如貸款的實際用途、貸款期限、貸款額度等），若此次農村抵押貸款申請被批準，農村貸款合作社就會在抵押申請書上簽字（蓋章），并將此申請書提交給聯邦土地銀行進行再次審查，聯邦土地銀行（金融機構）審查通過后，農村信用合作社獲得貸款并將貸款轉交（移）給貸款申請人（圖2）。

2.4 經營業務

2.4.1 德國 目前，德國通過抵押貸款協助廣大農民（農場主）購買耕地、開墾荒地、興建農田水利、道路、耕地平整與植樹造林等，以達到促進農業經濟健康發展的目標。

2.4.2 美國 聯邦土地銀行主要通過抵押貸款的方式進一步調節農業生產規模和產業發展方向，從而達到對農業實施有效控制，并確保農業持續健康發展。

2.5 資金來源

2.5.1 德國 德國農村土地抵押信用合作社可以以自身的名義發行農村土地債券（德國政府部門為土地債券提供擔保服務），另外，公積金也是德國抵押信用合作社資金來源的重要途徑之一。

2.5.2 美國 美國聯邦土地銀行的資金來源途徑主要有吸納入股資金、發售農村土地債券、按一定比例提取盈余公積金。美國農村土地銀行可以從其每年經營性凈收益中提取一定比例（比重）的提取盈余公積金（在盈余公積金總額沒有達到土地銀行股金總值的20%之前，土地銀行可以按照25%的比例提取盈余公積金）。

2.6 配套政策

2.6.1 德國 作為農村土地抵押貸款的最初發源國，德國政府制訂了一系列完善、豐富的農村土地金融法規，如《抵押權及破產令》《德意志農業地產抵押銀行法》等。德國法律明文規定，凡具有抵押貸款意愿（需求）的農民（農場主），均可以成立土地合作社，合作社的社員可以以農村土地作為抵押來募集生產所需資金。

2.6.2 美國 在完善的法律法規環境下，美國政府構建了“自上而下”的聯邦農村土地銀行體系，如《聯邦農業信貸法》《農業信用法》等，并對農村土地抵押貸款的詳細操作流程作出了詳細、具體的規定，如抵押貸款的用途、貸款額度、貸款期限、利率等。

2.7 貸款額度、期限及利率

2.7.1 德國 農村土地抵押貸款額度為評估農村土地價值的1/3～1/2，貸款期限一般為10～60年，貸款利率根據農業生產的實際情況與市場利率確定，通常為4%～5%。

2.7.2 美國 一般來說，抵押貸款數額通常不超過農村土地評估價值的1/3，短期貸款一般在3～5年，長期貸款可達 30～40年。實際利率報價水平一般低于同期同檔次市場貸款利率水平。

3 德國、美國農村土地抵押貸款制度主要經驗

3.1 完善的法律制度

德國、美國均制定了完善的法律法規，為農村土地抵押貸款提供了良好的制度保障。早在1722、1750年，德國政府就分別制訂了《抵押權及破產令》和《抵押權法令》，極大地提升了農村土地抵押權的安全性。1916年美國政府也頒布了《聯邦農業貸款法》，并成立了12個農區的聯邦土地銀行，首次開啟了農地金融制度。隨后，美國政府又相繼制訂了《農業信用法》《農業抵押公司法》《經濟農業抵押貸款法》等相關法律，形成了相對完善的農地金融體系。

3.2 鮮明的合作金融特征

德國和美國農村土地抵押貸款模式也都以合作金融為核心，從貸款申請到貸款發放均通過土地合作社（或農協）來操作。在美國和德國，農戶申請農地抵押貸款的前提條件就是必須要加入土地合作社，土地合作社（農協）是2國農村的基層組織，具有地緣、信息和貸后監督的巨大優勢。

3.3 資金來源的證券化

美國和德國農村土地抵押貸款制度雖然有顯著性的合作金融的特征，但發行債券是其資金的主要來源渠道。如德國政府不但可以直接為土地合作社發行債券提供擔保，還可以積極地動員當地貴族及各級政府公職人員購買土地債券。美國《聯邦農地貸款法》明文規定，12家聯邦土地銀行均可以發行土地債券（額度為其股本金的20倍左右）。

3.4 政府的介入與扶持是重要保障

在德國和美國農村土地抵押貸款機制度的初始設立及日常運作過程中，各級政府組織給予了各種形式的幫助與支持。如德國政府對于農村土地抵押貸款優惠利率與市場利率間的差額進行財政貼息，并根據農戶農場規模的大小實施差異化利率政策。在成立之初就會給予聯邦土地銀行資金扶持，如僅在1933—1937年，美國政府就先后向聯邦土地銀行提供了1.89億美元的資助，同時美國政府還大量收購了聯邦土地銀行發行的各種債券。另外，在經濟面臨危機發生時（出于農業生產的需要），美國政府還會直接向土地銀行提供財政撥款。

3.5 完善的地籍管理制度和農地評估制度

農地產權關系是否清晰是現代農地金融制度確立的基石。德國和美國土地實行的是土地私有制，地籍管理制度和農地價值評估制度十分完善，農村土地的各項權屬規定非常明確、清晰，在產權登記階段，政府部門已對每塊土地的位置、面積、用途及各項權屬等相關信息都進行了十分詳細的記載。當農戶申請抵押貸款時，社員必須提供土地所有權證明，每次抵押均有十分詳細的登記信息記錄，有效地避免了重復抵押或非法抵押現象的發生。另外，在辦理貸款業務時，還須要由第三方機構的土地評估人員對土地價值進行評估，為金融機構提供客觀、準確的土地評估信息[5]。

4 我國農村土地抵押貸款制度構建

4.1 修改完善立法，掃清農地抵押法律障礙

對比分析德國和美國農村土地抵押貸款的運行模式可知，充分、完善的法律制度是農村土地抵押貸款業務得以順利開展的關鍵。中國農村土地所有權歸集體所有，農民家庭只是擁有土地承包與土地經營權，并不享有自由處置的權利。因此，要確保農村土地抵押貸款業務的順利開展就必須輔之以必要的法律支撐，必須對我國現行的《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》等相關法律作出必要的修改與完善，全面賦予農民家庭對承包土地的占有、抵押、收益等完整的權利，從根本上切實解決農民貸款難題[6]。

4.2 加大政府扶持力度

目前，農村土地抵押貸款[7-8]是解決我國農民家庭融資困境最有效、最直接的融資模式，然而，農業生產經營活動風險較高、資金周轉時期長、產品收益率低等特性直接提高了農村土地抵押貸款的風險系數。同時，農村信用合作社等金融機構還要面臨農村土地流轉困難、農民（農場主）后續償還貸款難等一系列核心問題。因此，需要政府部門的大力支持，如制定更加優惠的農村土地抵押貸款優惠政策、降低貸款利率、放寬償還貸款期限、減低（免）稅收等。

4.3 設立“自上而下”的農村土地抵押貸款機構

在中央設置“農村土地抵押貸款管理委員會”，其核心職責就是負責制定農村土地抵押貸款的試驗方案，并全面協調、跟蹤此項業務開展，以便及時發現農村土地抵押貸款試驗出現的各種難題。同時，在各省（市、區）設置分支機構，具體負責（管理）該省（市、區）的土地抵押貸款機構，定期對農村土地抵押貸款試點開展情況進行全面監測[9]。另外，在繼續鼓勵中國農業銀行、農村信用合作社及其他股份制商業銀行開辦農村土地抵押貸款試點業務的基礎之上，成立國家土地銀行（在省級部門設置分支機構），并允許各種類型的民間資本加入土地銀行[10]。

4.4 完善相關配套政策

首先，盡快組建完善、規范的農村土地交易市場，搭建農村土地供給、需求共享平臺，實現農村土地的規范、快速、高效、有序流轉。其次，構建農地經營權價值評估機制，以確保我國農村土地抵押價值公平、公正。再次，建立信用擔保體系。在充分掌握抵押融資人基本資料的基礎之上，建立以第三方機構（組織）為核心的信用擔保體系，擔保主體呈現多元化的格局，如農業龍頭公司（企業）擔保、農民合作社擔保、農戶聯保等，以降低農村土地抵押貸款風險。最后，建立農民家庭基本生活保障機制，將農民家庭從對農村土地依附狀態地位下真正地、全面地解放出來，以解決他們的后顧之憂[11]。

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