檢察官辦案業績考核的幾個問題

摘 要：設計檢察官辦案業績考核制度，首先要明確“辦案”的內涵，這一概念不能脫離檢察機關職能和檢察工作規律的基本語境。在此基礎上，將“辦案”分為實體性辦案、程序性辦案和指導性辦案三類，結合不同業務類型、案件難易程度等因素設置權重指標，堅持量化考核評價標準，系統計分與人工審核相結合，合理評價辦案工作的數量、質量和效率、效果，確保考核結果公平、公正。

關鍵詞：司法責任制 檢察官員額制 辦案業績考核 司法管理

檢察官業績考核制度是檢察機關司法責任制改革的配套制度之一。2018年12月發布的《2018—2022年檢察改革工作規劃》中，規劃了“完善檢察官業績評價機制”的改革任務。如何構建與司法責任制相適應的檢察官辦案業績考核制度，這是需要研究解決的重要問題。

一、什么是“辦案”

對于檢察機關來說，什么是“辦案”這個問題并不容易回答。這個概念的復雜性至少可以從四個層面來解讀：一是檢察業務的不同種類層面。檢察官從事偵查、批捕、起訴業務的當然屬于辦案，但從事監督類業務的算不算辦案？例如，檢察官出席監管場所事故現場，到死刑執行現場開展臨場監督，這些監督業務與訴訟業務在工作方式和工作程序上都存在較大差異，應當如何認定？二是檢察業務的不同環節層面。檢察官承辦案件、調查取證、作出處理決定，這是典型的辦案。但檢察官若只負責備案審查，算不算辦案？檢察長審批決定案件、檢察委員會討論決定案件，又算不算辦案？三是檢察業務的不同位次層面。批捕、起訴、公益訴訟等一線業務自然屬于辦案，但案件管理、法律政策研究等二線業務算不算辦案？四是案件指導關系中的上下級檢察機關層面。對下級檢察機關正在辦理的重大疑難案件，上級檢察機關及時提出指導意見，促進了案件的正確辦理，此時上級檢察機關的履職行為屬不屬于辦案？

探討檢察“辦案”的內涵，有一點首先要明確：不能脫離檢察機關職能和檢察工作規律的基本語境。與人民法院相比，我國檢察機關有幾個特點：一是職能多樣，有偵、捕、訴、監督等不同職能;二是屬性復雜，既有行政屬性，又有司法屬性，還有監督屬性;三是檢察一體，上級檢察院領導下級檢察院，檢察長統一領導檢察院的工作。這些特點決定了，檢察語境下的“辦案”概念必定與人民法院不同。對檢察“辦案”的內涵，不能簡單理解為“辦理具體案件”，而是要緊密圍繞檢察職能和檢察機關屬性進行界定。既不能局限于傳統的批捕、起訴等訴訟業務，也不能泛泛地將檢察機關的所有業務工作都視為“辦案”。筆者認為，可以將檢察“辦案”界定為：檢察辦案組織依據法律規定，行使檢察職權、履行法律監督職能的業務活動。這一概念的主語不是檢察機關，也不是檢察官，而是檢察辦案組織。因為只有使用這一主語，才符合司法責任制改革對檢察權行使主體的界定。根據2015年《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的規定，檢察辦案組織包括獨任檢察官和檢察官辦案組。不過，只確定這兩種辦案組織形式是不夠的，因為這并未客觀反映檢察機關現有的各種司法辦案工作機制和責任形態，還不能形成科學合理的檢察辦案組織體系。除了獨任檢察官和檢察官辦案組，還應當確認檢察長、檢察委員會這兩種辦案組織形式。[1]在2018年修訂的《人民檢察院組織法》第3章“人民檢察院的辦案組織”中，第28條規定了獨任檢察官和檢察官辦案組，第29條至第33條規定了檢察長和檢察委員會，上述四種辦案組織形式在組織法中都得到了確認。既然檢察長和檢察委員會屬于檢察辦案組織，那么檢察長和檢察委員會依法行使檢察職權的相關業務決策活動當然屬于“辦案”之列。“主語”的確定，為我們科學界定檢察“辦案”的內涵和外延提供了法律依據。

另外，基于檢察機關“檢察一體”的工作規律，檢察“辦案”的內涵還應當包括兩種情況：一是研究室、案管辦、檢務督察部等綜合業務部門開展的與司法辦案和法律監督職能緊密相關的業務活動。這些業務活動包括：研究室開展的司法解釋建議起草、業務規范性文件起草、指導性案例審查、檢委會議題審查，案管部門開展的案件受理審查、案件流程監控、案件質量評查，以及檢務督察部門開展的執法督察、追責懲戒等工作，都體現了檢察院二線業務部門對一線業務部門的辦案活動起到的支撐、配合乃至監督等重要作用。沒有這些支撐性業務，一線業務部門的辦案活動不可能順利開展，因而這些業務活動也應當視為檢察“辦案”的有機組成部分。在最高人民檢察院于2019年6月下發的《人民檢察院檢務督察工作條例》中，已經明確將檢務督察部門開展的執法督察、追責懲戒等工作性質界定為“辦案”。[2]二是上級檢察院指導下級檢察院辦案的履職活動。雖然司法責任制改革強調檢察官的辦案主體地位，但這一改革并未改變檢察機關傳統的案件指導制度，更未改變檢察機關內部和上下級檢察機關之間的領導關系。簡言之，司法責任制和案件指導制度并不矛盾，“檢察一體”的組織模式和辦案體制決定了案件指導機制將長期存在。[3]根據《若干意見》，上級檢察院不采納或改變下級檢察院正確意見的，應當由上級檢察院有關人員承擔相應的責任。可見，案件指導工作不是輕松隨意的“紙上談兵”，而是嚴肅的、可能產生司法責任后果的業務活動。因此，上級檢察機關的案件指導活動也應當屬于“辦案”之列。檢察“辦案”概念的明晰，為檢察官辦案業績考核制度的科學設計奠定了理論基礎。

二、“辦案”的分類和權重

在一個考核年度中，檢察官辦理了多少案件？各種辦案情況應當如何分門別類計算考核分值？辦案的質量和效率、效果如何評定？對這些問題的回答是檢察官辦案業績考核制度應當探究的重點。

（一）“辦案”的分類

檢察“辦案”這個概念有不同分類。從職能角度，辦案可分為訴訟辦案和監督辦案;從司法責任的承擔方式，辦案可分為直接辦理案件和審批決定案件;從辦理方式的不同，辦案可分為親歷性辦案和指導性辦案;等等。應該說，這些分類方式都有其合理性，都從一定角度揭示了檢察“辦案”內涵的復雜性和表現形式的多樣性。但在研究檢察官業績考核時，最有效的分類方式是將辦案分為實體性辦案、程序性辦案和指導性辦案。這種分類方式，不但可以最大程度涵蓋前述的檢察“辦案”不同樣態和復雜內涵，還能大致清晰地區別出檢察官在辦理三種不同類別案件時所花費的工作量。所謂實體性辦案，主要是指檢察官經訊問、詢問、會見律師、調卷閱卷、收集證據、認定事實、適用實體法律后，對案件提出處理意見，或者直接作出處理決定，辦案周期體現階段性、過程性的辦案行為。程序性辦案，主要是指對案件內容進行程序性審查，辦案周期階段性不明顯，履行文書審批簽發法律手續的辦案行為。指導性辦案，主要是指具有對下業務指導職能，通過對個案進行程序和實體指導把關、提出具體處理意見的辦案行為，一般是指州市以上檢察院的指導性辦案。很顯然，檢察官從事實體性辦案時投入的工作量最大，指導性辦案次之，而程序性辦案則工作量最小。將辦案分為上述三種類型，有利于將不同業務類別、不同工作環節的辦案活動合理量化，使檢察官的辦案業績得到公正評價。

（二）案件的不同權重

中央改革文件要求：“緊緊圍繞辦案質量和效率進行考核，綜合考慮案件類型、難易程度等因素設置權重指標，制定科學合理、簡便易行的績效考核辦法”。[4]筆者認為，可以從以下兩個方面考慮設置權重指標。

第一，不同案件類型的權重。以一般實體性辦案為基準，每件實體性辦案計1分;指導性辦案的分值等于或者略低于實體性辦案，根據不同情況每件計1分或0.5分;程序性辦案的分值與實體性辦案相比，根據不同情況按10：1、20：1、50：1等不同權重折算，分別計0.1、0.05、0.02等不同分值。具體而言，實體性辦案包括審查逮捕案件、立案監督案件、公訴案件（含上訴、抗訴）、羈押必要性審查案件、民事（行政）生效判決（裁定、調解書）監督案件、執行監督案件、刑事申訴案件、國家賠償案件等，每件計1分（不同難易程度的系數下文再論）。實體性辦案中，有三類案件因調查取證工作量大而計分標準應當不同：第一類是職務犯罪偵查案件，每件可計50分。職務犯罪偵查案件一般都由檢察官辦案組承辦，辦案分值應歸組內檢察官共有，考核時由主辦檢察官主持分配或者協商分配。第二類是公益訴訟案件，訴前程序結案的每件可計5分，訴前監督中檢察機關的意見被行政機關采納并整改到位的每件計10分，提起訴訟的每件可計20分。第三類是民事虛假訴訟監督案件，發現難度和調查取證難度都比較大，每件可計5分，監督意見被人民法院采納的每件計10分，協同調查并移送追究虛假訴訟刑事犯罪的每件可計20分。這樣的權重，基本能夠反映這三類案件的特殊性。另外，檢察機關實行捕訴一體工作機制后，由于檢察官的工作環節和工作量增加，每件刑事案件的基準分應當從1分調整為2分。指導性辦案包括辦理請示案件、進行案件評查、指導下級院辦案、提前介入引導偵查、民事（行政）復查案件辦理，以及進行指導性案例審查報送、對法律法規（司法解釋）草案提出意見建議、起草檢察業務規范性文件等，每件根據不同情況計1分或0.5分。程序性辦案包括備案審查、指定管轄、移送線索、案件受理、流程監控、涉案財物監管、來信辦理等，每件根據不同情況分別計0.1、0.05、0.02等不同分值。其中，移送犯罪線索和有實質審查工作內容的備案審查案件，每件可計0.5分。

第二，不同難易程度的權重。以公訴案件為例，工作量基準是1件1人1罪名2冊以內卷宗的計1分，如果案件辦理中增加了相關要素的，適當增加分值。如可以規定：每增加1名犯罪嫌疑人（或被告人）加0.5分，每增加1個罪名加0.5分，每增加1冊卷宗加0.02分，出席法庭的（簡易程序除外）每件加1分，舉辦聽證會的每件加0.5分，采取公開示證、公開答復、公開論證或其他公開審查方式辦理案件的每件加0.2分。這樣規定，可以實現不同難易程度案件獲得不同的量化分值，使檢察官工作量的認定更加客觀全面。其他業務條線，可以參照進行復雜難易程度權重的規定。如民事（行政）生效裁判監督案件，工作量基準是每件計1分，如申請人和其他當事人在3人以上10人以下的每件加1分，10人以上的每件加2分，出席法庭的每件加0.5分，舉辦聽證會的每件加0.5分，等等。

上述兩類權重系數，可以在業績考核過程中不斷調整完善。設置了這兩個方面的權重指標，基本上可以實現每一件案件所蘊含的工作量都能夠以分值的形式大致合理地量化，從而為檢察辦案業績的量化考核評價提供可能。

三、辦案業績的考核要求

（一）堅持量化考核評價標準

司法責任制改革后，檢察官的辦案職責和任務凸顯。為了保證考核結果的公平公正，調動廣大檢察官多辦案、辦好案的積極性，應當堅持量化考核的評價標準。這里所說的量化考核包括幾個步驟：首先，按照逐案計分的方式，計算出每名檢察官辦案工作的原始得分，原始得分的分值可以超過100分;其次，按照比例計分制，以分值最高的檢察官計為滿分100分，其他檢察官按照原始得分高低折算出評價得分;最后，根據辦案分值在檢察官業績考核總分值中的比例，折算得出最終的考核成績。考核分數產生后，原則上應當按照檢察官業績考核得分高低來評價工作成效、發放績效獎金。雖然檢察機關的業務種類較多，案件之間千差萬別，有些工作內容確實難以量化和折算，但既然實行績效考核，就不能不進行量化。隨著考核經驗的積累，業績考核指標體系會逐步趨于合理，考核結果會越來越客觀公正。

（二）系統計分與個人填報相結合

依托統一業務應用系統，目前各地檢察機關都開發了檢察官業績考評系統，可以實現相關辦案數據的自動抓取、自動計分，這就減輕了業績考核數據填報與審核的工作負荷，同時還在較大程度上保證了業績考核的公平公正。不過，僅僅依靠統一業務應用系統還不夠。在特殊情況下，檢察官所承辦的案件有可能是不通過統一業務應用系統分發和流轉的，這些特殊情況可以稱之為“系統外辦案”。常見的系統外辦案包括以下幾種：一是領導機關、本院領導等交辦的案件;二是下級院業務部門上報的請示案件;三是指導下級院辦理重大疑難或敏感案件;四是參與其他機關或各級檢察院以單位名義組織的案件咨詢、論證;五是審查報送指導性案例;等等。對于系統外辦案，也應該設定適當的分值，否則對檢察官辦案業績的評價也不會完全客觀。系統外辦案所設分值，應當以不超過辦案業績總分值的四分之一為宜。需要注意的是，系統外辦案由于沒有經過系統確認，個人自行填報的部分容易出現“水分”，需要部門負責人和單位考評辦認真審核把關，進行人工審核。因此，檢察官在申報辦案量時必須逐案隨附工作痕跡材料。理想的狀態是每一個系統外辦理的案件都形成卷宗存檔備查，最低的要求是必須形成法律文書。例如，辦理領導機關交辦的案件，至少要提交交辦通知和書面的案件審查報告;辦理請示案件，至少要提交下級院請示和上級院業務部門的回復函件;進行指導性辦案，至少要提交書面指導意見函和下級院執行情況。如果缺乏這些法律文書，則一律不予以認定辦案工作量。

（三）合理評價辦案質量和效果

除了辦案的“量”，辦案的“質”和“效”當然也是重要的考核內容。在每一種案件類別中，都可以根據業務特點在基準分之外設置若干種計分情形，讓辦案質效也同時得到評估認定。例如立案監督案件，除了基準分每件計1分外，還可以設定：通知公安機關立案（撤案）后公安機關立案（撤案）的，每件計2分;監督立案后犯罪嫌疑人被判處3年以上有期徒刑的，每件再加2分。民事（行政）生效裁判監督案件，除了基準分每件計1分外，還可以設定：提出抗訴、發出再審檢察建議的，每件計2分;抗訴意見被法院采納、提出再審檢察建議被法院采納的，每件計4分。程序性辦案也可以如此處理，例如控申部門檢察官處理來信或來訪，每件基準分僅計0.01分或0.05分，但若在辦理中實現息訴罷訪的，每件計2分。備案審查案件，每件基準分僅計0.05分，但在備案審查中改變下級院原處理決定的，每件可以計4分。還有，不論哪一類案件，只要所承辦案件在案件質量評查中被評為優質案件的，應當規定可以在該案原始得分的基礎上雙倍計分。所有這些加分項目，只要及時錄入統一業務應用系統，都可以通過系統自動抓取計分。通過這樣的設計，檢察官在業務系統內所承辦案件的數量、質量和效率、效果就能夠得到準確的統計和公正的評價。

辦案業績是對一名檢察官進行考核時最主要的考核內容，應當占檢察官總體考核內容的70%以上。對于基層檢察院的檢察官，由于不存在對下指導，調研任務也相對較輕，其辦案業績應當占考核內容的85%以上。除了辦案工作業績之外，檢察官的綜合工作業績也應當進行考核評價。如果檢察官在考核年度內做出其他突出貢獻的，在業績考核時也應當納入考慮。

注釋：

[1]王玄瑋：《檢察辦案組織體系的完善》，《國家檢察官學院學報》2018年第3期。

[2]《人民檢察院檢務督察工作條例》第10條第1款：“檢務督察部門開展執法督察、追責懲戒辦案工作，一般應當按照受理、初核、立案、調查、處理等程序進行”。

[3]參見沈曙昆等：《檢察機關司法責任制與案件指導關系研究》，《人民檢察》2017年第14期。

[4]《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》（中共中央辦公廳2017年印發），第（12）項“建立健全司法績效考核制度”。