基層院檢察官辦案責任之思考

杜先祥　胡慶翠

摘 要：以Y院2016年以來，檢委會討論的公訴案件為例，從上會案件的數量、討論范圍、處理結果的變化，分析基層檢察院檢察官辦案責任方面存在問題，如檢察官沒有完全適應改革要求，檢察官聯席會議沒有充分發(fā)揮作用，檢察官、檢察長、檢委會權限沒有落實到位，案件評查制度沒有起到很好地促進作用等問題。提出加強檢察官培訓學習，規(guī)范檢察官聯席會議制度，落實檢察官、檢察長、檢委會職責權限，實行檢委會繁簡分流，加強內部監(jiān)督制約，確定司法責任追究原則的建議。

關鍵詞：基層院 檢察官 辦案責任

司法改革以來，檢察機關相繼出臺了一系列改革文件，在穩(wěn)步推進改革的基礎上，建立新型的檢察工作模式。基層檢察機關是檢察改革的最基本環(huán)節(jié)，如何貫徹落實好基層檢察機關檢察官的辦案責任，實現新型檢察工作模式，直接影響到改革的成效。下面以Y院的檢委會討論的公訴案件為例，談談基層院檢察官辦案責任的問題

一、基本情況

（一）近三年來公訴部門提交檢委會討論的案件數據

2016年檢委會共討論公訴科提交的案件28件，檢委會同意承辦人意見和改變承辦人意見分別為14件，各占50%。其中同意承辦人意見中，存疑不訴9件，相對不訴1件，起訴2件，請示2件;改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為相對不訴2件、存疑不訴3件、起訴1件，由相對不訴變更為起訴2件，由存疑不訴變更為起訴5件、相對不訴1件。

2017年檢委會共討論公訴科提交的案件29件，同意承辦人意見和改變承辦人意見分別為17件、12件，分別占比59.3%、40.7%，與上年度相比改變承辦人意見數略有下降。其中同意承辦人意見中，存疑不訴10件、相對不訴5件、請示2件;改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為存疑不訴2件、起訴1件，由相對不訴變更為起訴1件，由存疑不訴變更為起訴5件、相對不訴3件。

2018年檢委會共討論公訴科提交的案件64件，同意承辦人意見和改變承辦人意見分別是37件、27件，分別占比57.8%、42.2%，與上年度相比改變承辦人意見數上升上了15件，上升了125%。其中同意承辦人意見中，存疑不訴15件、相對不訴21件、絕對不訴1件;改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為相對不訴2件、起訴2件，由相對不訴變更為起訴5件，由存疑不訴變更為起訴16件、退查1件，由起訴變更為存疑不訴1件。

（二）對上述數據的基本分析

1.從上會案件的數量來分析，公訴提交檢委會討論的案件量是逐年增加的，2016年是28件，2017年是29件，到了 2018年就猛增到64件。2018年比2017年有大幅度的增長，凈增加案件35件，改變承辦人意見的案件數也隨之發(fā)生變化。

2. 從檢委會上會案件的討論范圍來分析，承辦人提出不起訴意見的案件均提交到了檢委會討論，檢委會的會前審查過濾沒有很好地發(fā)揮作用，加重了檢委會的工作量，消耗了檢委會委員的大部分精力。

3. 從上會案件的處理結果來分析，其中同意承辦人意見的案件逐年上升，這些案件中大部分是檢察長、分管檢察長就可以決定，無需提交檢委會討論。改變承辦人意見的案件呈上升態(tài)勢，表明檢察官的辦案模式沒有發(fā)生根本變化，缺乏承擔辦案責任的勇氣和能力，還沒有完全適應“誰辦案誰負責”“誰決定誰負責”的檢察改革要求。檢察官不愿、不敢承擔辦案責任，分擔責任、轉移責任的想法較為普遍地存在，放權用不好權的現象較為突出。

二、檢察官辦案責任中存在的問題

（一）檢察官沒有完全適應改革需要

司法改革后，檢察官對重大、疑難、復雜、敏感案件以及新型犯罪案件把握不準，表現為不敢訴、不愿訴的現象，尤其是在辦理網絡平臺詐騙和黑惡勢力的新型集團犯罪案件中，表現得尤為突出。如Y院辦理的魯某某等33人詐騙案，承辦人提出對其中27人作存疑不訴，理由是業(yè)務員沒有非法占有的故意，經檢委會討論后，認為其中部分業(yè)務員參與騙取他人財物的行為，有虛構事實的行為，實施共同犯罪中的部分行為，是應當明知，構成共同犯罪。我國法律規(guī)定：在共同犯罪中有的直接表現為主觀上的明知，而有的則是需要通過一定的客觀行為判斷推定主觀上的明知即“應當明知”，不能要求每個犯罪嫌疑人主觀上都是直接的非法占有的故意，只要在客觀上有證據鏈來支撐共同犯罪的目的在于非法占有他人財物，無論是直接“明知”還是“應當明知”，就可以認定主觀上有非法占有的故意，屬于法律上的“應當明知”。于是檢委會對28人作出起訴的決定。又如Y院辦理的張某等人惡勢力犯罪集團案，辦案人員提出有的犯罪嫌疑人參與尋釁滋事次數較少，情節(jié)較輕，部分犯罪事實不能認定。經檢委會討論后，認為要綜合全案進行證據分析，本案應當定性為惡勢力犯罪，作為集團犯罪不能割裂犯罪集團成員的行為，部分犯罪嫌疑人經常糾集在一起，共同實施惡勢力慣常實施的犯罪活動，應當綜合認定。根據黑社會、惡勢力、“軟暴力”的司法解釋，可以認定部分犯罪事實，因此檢委會作出除1人分案外其他人均作出起訴的決定。

（二）檢察官聯席會議沒有充分發(fā)揮作用

檢察官聯席會議制度是檢察機關為了順應檢察改革，加強業(yè)務管理的需要而設定的一項新的制度，是由業(yè)務部門牽頭負責召開的，針對具體案件由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門性業(yè)務會議。它是司法改革制度下落實檢察官辦案責任制，提升檢察官辦案質效的有效途徑。提交檢委會討論的案件在會前召開檢察官聯席會議，聽取多數檢察官的意見和建議，發(fā)揮檢察官聯席會議的作用，有助于提升檢委會的議事議案質效。但是，由于檢察官聯席會議會前準備沒有明確具體的規(guī)定，不如檢委會會議的程序那么規(guī)范嚴謹，導致參會檢察官會前對議題審議不夠仔細，會議準備不夠充分，發(fā)表意見不夠全面，于是檢察官聯席會議的參考借鑒意義不大，沒有達到預期效果。

（三）檢察官、檢察長、檢委會權限沒有落實到位

以安徽省檢察機關為例，2017年11月5日，安徽省人民檢察院發(fā)布的《安徽省檢察機關辦案權限清單》對全省三級檢察機關按照層級進行了劃分，其中關于基層院的權限規(guī)定，檢委會的決定權僅限于四類案件：檢察長決定提交的重大、疑難、復雜、敏感案件，擬按照審判監(jiān)督程序提請上級院抗訴的刑事案件，擬提請上級檢察院復議的案件，需要向上級院書面請示的案件。檢察長決定重大、疑難、復雜、敏感案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，分管檢察長的決定權限為一般案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴。檢察官有權決定排除非法證據、延長審查起訴期限、退回補充偵查等程序性問題。在司法實踐中，由檢察長或者分管檢察長決定的不起訴權，都由檢委會代勞，大量案件是由檢委會作出結論，導致三者之間權限混亂。更何況有些地方已經將不批捕、不起訴的決定權下放到檢察官，由檢察官作出最終決定。可見，檢察官、檢察長、檢委會的權限不明確，檢委會承擔了過多案件，這些都與司法改革的要求尚有距離，而相應的檢察官的主體責任也沒有很好地體現出來。

（四）現有的案件質量評查制度沒有起到促進作用

雖然案件質量評查已經作為日常工作監(jiān)督的一種固定方式，但是在案件評查活動中還存在一些問題，突出表現在兩點：一是案件評查主體不適格，在有些地方往往是未入額的檢察官助理來進行案件評查，檢察官助理這個群體往往是因為專業(yè)、年齡等種種原因，未能進入檢察官序列，本身都不具備檢察官的辦案資格，只有做一些檢察官的輔助工作，比如擬制法律文書等。檢察官助理來評判審查檢察官的辦案質量，合適嗎？其評查結果能得到檢察官的認可和信服嗎？這與案件質量評查設計的初衷是不吻合的。二是現行案件評查基本上停留在案件的程序審查，對最容易出問題的實體審查和處理卻沒有足夠重視到位，象征性地從程序上找一、兩點，提出即可，沒有真正起到評查的效果，對檢察官的辦案質量沒有起到很好的促進作用。

三、完善檢察官辦案主體責任路徑

（一）加強檢察官的學習培訓

基層檢察院案件較多，參加學習培訓的時間和機會相對較少，針對檢察官在履行檢察職務工作中存在的業(yè)務素質差距和薄弱環(huán)節(jié)，本著“缺什么，補什么”的原則，有針對性制定學習計劃，確定學習重點。通過組織在崗學習、自學、集中業(yè)務學習、綜合業(yè)務知識測試以及參加上級院培訓等多種形式，結合司法責任制下辦案中遇到的新問題、新情況，堅持“傳、幫、帶”和“練、學、賽、用”相結合，開展案例研討評析、出庭公訴觀摩點評、實戰(zhàn)技能演練等活動，建立一套有效的學習培訓機制，快速提高檢察官的業(yè)務素質[1]。

（二）發(fā)揮檢察官聯席會議的作用

司法改革后，檢察官聯席會議是指導業(yè)務辦案的重要會議，檢察官聯席會議的討論程度，決定能否給檢察官提供有效的參考。因此，檢察官聯席會議需要規(guī)范動作，由部長或者負責人牽頭，強化參會檢察官的責任，會前承辦檢察官需要提前發(fā)送相關議題給參會的每個檢察官，參會檢察官了解議題、查閱資料、表達觀點，對自己的意見負責，由參會檢察官簽字負責，為承辦檢察官提供決策參考。

（三）落實檢察官、檢察長、檢委會的職責權限

檢委會、檢察長是檢察機關行使檢察權的主體，兩者在權力的范圍還是存在一定的交集的。而檢察官的職責權限來自檢察長的授權[2]，檢察官行使一般問題的決策權，檢察長行使重要問題的決策權，檢委會行使重大、疑難、復雜、敏感問題的決策權，三者的權力是有層次的，逐漸上升的關系，層階特征明顯。檢委會、檢察長、檢察官三者行使的權力相結合，形成了檢察機關的全部辦案權力。權限劃分應當遵循四個原則，一是級別差異原則，二是突出檢察官主體辦案原則，三是檢察官獨任和辦案組相結合的原則，四是分級授權原則。具體來說，還是以《安徽省檢察機關辦案權限清單》為例，檢察官根據檢察長授權對案件和事項事務性、程序性、非終局性問題行使部分決定權，比如延長審查期限，排除非法證據，提出量刑建議等程度性權力。檢察長（分管檢察長）則決定案件不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，以及偵查機關提出復議，變更強制措施等帶有終局性權力的案件。作為基層檢察院檢委會主要行使法律明確規(guī)定由檢委會研究討論重大、疑難、復雜、敏感案件的抗訴、請示和復議的案件和重大事項。因為案件本身的特點，基層檢察官行使權限的范圍最廣，省院、市院、基層院呈現金字塔式的權限架構。因此，需要進一步強化檢察官的辦案職權，弱化部門負責人的審查職權，細化檢察長（分管檢察長）的審批職權，優(yōu)化檢委會的決策職權，引導決策權向檢察官轉移，順利實現新的檢察官辦案模式。

（四）嚴格檢委會上會標準，實行繁簡分流

檢委會作為集體決策機構，并不意識著對所有問題審議討論決策，檢委會應當集中精力審議討論重大、疑難、復雜、敏感案件或者重大事項，體現檢委會抓大事、辦難案的工作特點，檢委會也不能包辦屬于檢察官、檢察長決策范圍內的事項[3]，要實行繁簡分流。檢委會專職委員或者檢委會的辦事機構要嚴格把關上會議題標準，對于不符合議案范圍而提出上會要求的，不應當提交檢委會討論的案件或者重大事項，向檢察長建議不提交檢委會討論。承辦檢察官對案件的事實認定負責、證據負責，并向檢委會會議負責具體匯報案情，檢委會只對案件適用法律負責，按照民主集中制的原則，形成會議決定。

檢委會的性質決定了檢察官提交檢委會的案件也應當作一些必要的限制，控制上會案件的數量。比如設定一定比例，逐漸讓檢察官成為案件決策的主角，在親力親為后直接作出決定，把應當由承辦檢察官決策的事交還檢察官處理，倒逼檢察官盡快適應新的辦案模式，承擔相應的辦案責任。檢委會只討論疑難復雜案件，檢察官負責一般案件，檢委會對重大疑難案件負責把關。在此也建議最高人民檢察院在修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》中，根據不同層級明確列出檢委會的議題清單，嚴格規(guī)范檢委會審議議題的范圍和標準[4]。

（五）完善內部監(jiān)督制約機制

構建統(tǒng)一完整的監(jiān)督體系，落實規(guī)范有效監(jiān)督是檢察官辦案責任的可靠保證，實行檢察長（分管檢察長）的領導監(jiān)督，業(yè)務部門負責人的日常監(jiān)督，案件管理部門的全程動態(tài)監(jiān)督，紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)紀監(jiān)督，以及部門之間，辦案組之間的同步監(jiān)督，形成全方位、全覆蓋的監(jiān)督體系。運用好案件評查制度，嚴格從證據采信、事實認定、程序合法等方面審查把關，促進辦案質量提升，重點針對偵查主體、被害人有異議的不逮捕、不起訴、變更強制措施、減刑假釋、保外就醫(yī)等檢察官獨立作出決定的案件進行監(jiān)督，對嚴重違反辦案程序和違背職業(yè)操守的案件進行監(jiān)督，同時對人民群眾反映強烈、社會輿論聚焦的案件及問題線索予以重點監(jiān)督[5]，確保檢察官依法辦案。

（六）實行司法責任追究制度

新修訂的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定檢察官的主體地位，要加強檢察官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，適應檢察改革的需要，就必須要牽住司法責任制的“牛鼻子”。既賦予檢察官主動履行法律監(jiān)督職能的啟動權和建議權，又要監(jiān)督檢察官依法正確適用強制措施權、審查起訴權、提起公訴權等職權。承辦檢察官要對案件事實、證據負責，因事實證據認定造成錯案的應當承擔責任。追究司法責任要嚴格區(qū)分檢察官的故意和過失，重大過錯和一般過錯，在明確檢察官行使職權和錯案之間因果關系的基礎上追究檢察官的司法責任，這才是科學的追責方式[6]。追究檢察官的司法責任應當明確具體的范圍，本人認為涵蓋三種責任：第一是故意違法犯罪的司法責任，第二是重大過錯的司法責任，第三是針對領導設立的監(jiān)督管理責任。除以上列舉的責任形式外，都不應當追究檢察官的責任，換句話說就是無過錯不追責。追究檢察官的責任主體也應當是檢察官懲戒委員會，其他單位和個人無權作出處罰決定。

注釋：

[1]參見王萍、饒學兵：《基層檢察院員額制運行不足與完善》，《人民檢察》2018年第19期。

[2] 參見吳波、王偉：《檢察官權力清單的動態(tài)調整》，《人民檢察》2019年第2期。

[3]參見朱超然：《新辦案機制下檢察委員會制度的完善路徑》，《人民檢察》2017年第23期。

[4]同前注[3]。

[5]參見童祖權：《推動基層改革全面落實落細》，《法制日報》2019年2月21日。

[6]參見李學軍、曹湘寧、龐立強、張萬順、趙濤、寇存學：《檢察機關完善司法責任制改革的具體路徑》， 《人民檢察》2017年第24期。