科學、價值與判斷在環境影響評估架構中之整合

賴世剛

1 科學、判斷與公共政策制定

本文旨在申述環境問題的合理解決，尤其是環境影響評估作業，不僅是自然科學或技術上的問題，也是牽涉價值判斷的社會科學或政治學的學科交叉問題。嘗試提出一整合事實(facts)與價值(values)的合理架構，作為環境影響評估作業程序設計的依據。由于科學的日益進步，使得先進技術的研發觸及了一些人類基本價值的調整。例如人類基因圖譜的建構及基因復制工程的發現將對現有人權的定義與社會倫理制度有所沖擊。過去的公共政策制定，以專業客觀知識作為政策的實施評估絕對依據，如今此方法已受到挑戰。因為許多有關科技的公共政策，隨著知識的演進，其影響層面由于社會生態環境的復雜性已難以明確界定[1]。另一方面，完全依賴政治過程解決問題而忽略專業知識，則會導致難以彌補的錯誤決策。因此，科學與價值是重大公共政策制定時必須同時面臨的政策輸入。如何妥善并合理整合此2種截然不同的判斷以制定可靠的公共政策，實乃重要但卻困難的工作。

美國早在20世紀70年代時便對此進行了廣泛的討論。例如，哈蒙德(Hammond)及阿德爾曼(Adelman)針對事實與價值在公共政策信息整合的過程設計，便對當時的一些作法頗為詬病。在認知科學對人類決策制定過程尚未有深度認識的當時，在制定公共政策時科學家的專業地位受到質疑[2]。當從政者必須作重大決定時，往往訴諸具有特殊經驗人士，而非客觀而科學的方法。因此有所謂科學法庭(science court)的構想，即針對某一特定政策議題，由科學家就其所擁有證據以不同立場進行辯論，最終則由“法官”及“陪審團”裁定是非。此外尚盛行“以人為主”(person-oriented)的搜證方法，即由提供某政策議題科學證據的科學家主動說明其本人是否與該議題有利害關系，以供人判別其所提供之信息是否具有提供事實以外的動機。哈蒙德及阿德爾曼認為此2種方法皆不可取，主要原因在于公共政策的事實與價值仍然混攪在一起，使得科學家與從政者的角色混淆不清，甚至造成角色互換。哈蒙德及阿德爾曼認為科學家與從政者的角色可以厘清，應分別在政策擬訂過程中扮演恰當的角色。

本文主要目的在于申述環境影響評估問題絕非僅僅是科學技術的問題，其同時必須依賴社會經濟等價值判斷。整合型架構可作為環境影響評估作業設計的依據。

2 環境問題的未充分定義性

假設環保部門欲在某水體設定最低水質標準，如溶氧量或DO值。該水平的設定乍看應屬環境科學或環境工程專家的職責。傳統的做法系以殘余物管理的概念，建立該水體污染排放源與水體自清能力的系統模式，在決定水體生態溶氧量的最低標準下，制定各污水排放源的排放標準，據以立法限定該水體的生產行為[3]。如果該水體兩岸有城市及其他活動，顯然，水質標準的設定將會影響這些從事者的收入分配(income distribution)。過于嚴苛的標準將導致某些工廠關閉，較寬松的管制將使下游居民受害。因此，水質標準設置不再是技術問題，而成為社會選擇(social choice)的政治問題[4-5]。

環境質量問題既牽涉到收入分配及社會選擇議題，該問題便不同于純技術問題而如此容易定義，并形成了未充分定義問題(ill-defined problems)。解決充分定義(well-defined)與未充分定義問題的邏輯有顯著差異；前者主要依賴算法(algorithms)而后者主要根據經驗法則(heuristics)。西蒙(Simon)所提出的有限理性(bounded rationality)其實便是解決未充分定義問題的權變方法之一[6]。此外，規劃及設計面對的往往是未充分定義問題，使得霍普金(Hopkins)及哈里斯(Harris)認為我們只能用最適化(optimization)概念作為一種解決此類問題的類比(analogy)，而非方法(method)[7-8]。換言之，最適化本身并不能直接作為解決規劃問題的方法。至于何種邏輯是解決未充分定義問題的有效方法，至今似乎仍無定論。但至少有相關研究指出該邏輯應有的特性并應用恰當的實驗設計來評估不同的解決此類問題的方法[7，9]。而在認知心理學及決策科學的研究中亦發展出實用的選擇評估程序[10]。其他如專家系統(expert systems)及MGA(Modeling to Generate Alternatives)等計算機系統的發展，亦嘗試結合最適化模式、算法及人類判斷以解決未充分定義問題[11-12]。

3 環境問題的政治性

環境質量為共同財產資源(common property resources)，其管理為中國臺灣有關當局的重要施政方向之一，且其涵蓋之范圍亦十分廣泛。凡是空氣、水、自然保護區、基礎設施，甚至環境之規劃與管理皆屬共同財產資源管理的一部分。而共同財產資源管理與一般財產管理之主要差異在于前者無法進行財產權的設定且無市場存在以決定其價值，而后者恰好相反。共同財產資源在無適當機制(如市場及社會選擇)的制衡之下，成為眾人掠取的對象[13]，因此有所謂的免費搭便車(freerider)及財產權掠奪情況產生[14-15]。共同財產資源的管理必須借由有關當局的干預以避免此現象的發生。

環境管理為共同財產資源管理的一環，因此具有前述資源的特性。當個人對環境質量的追求可通過市場機制獲得時(例如高收入者可遷至環境質量較佳的地區)，環境質量問題可視為經濟學中收入分配的問題。然而當社會中所有人皆遭遇環境質量惡化所帶來的威脅時，便無法通過市場機制來解決環境質量的問題，而必須由有關當局實行必要的措施來減輕該威脅[5]。

一般而言，有關當局在解決環境問題時多偏重技術層面，且以行政單位作為環境政策制定與監督的施政機關。例如，水源保護區的設定、污水及廢氣排放標準的制定與稽查，以及垃圾處理場(廠)區位的選擇與興建等，皆由有關當局及地方環保及相關部門負責。殊不知環境政策的制定與實施，不僅影響居民的收入分配(何者受益而何者受害)，且為有關當局行動的選擇。這些政策的制定及實施若未能反映民意，則以行政單位為主的環境政策制定與實施，有違背民主政治原則之嫌。此外，有關當局行動無疑是社會選擇方式之一，但社會選擇理論在Arrow的不可能定理(impossibility theorem)的陰影下，凸顯其在選擇程序設計上的盲點[16]。亦即，在4個合理的基本前提下，包括集體理性(collective rationality)、柏拉圖原則(pareto principle)、無關方案獨立性(independence of irrelevant alternatives)和非獨裁性(nondictatorship)，并不存在任一合理的社會選擇機制同時滿足前述4個前提。

中國臺灣地區所面臨的環境問題已超越市場機制所能解決的范疇，且各種數據顯示此種趨勢有惡化的傾向。雖然有關當局已嘗試采取各種適當的干預政策以減輕環境惡化的威脅，環境問題仍持續惡化。尤其精省條例之通過及有關當局再造工程的推動，勢必整體影響有關當局甚至社會有關環境政策擬定與實施的選擇機制。賴世剛認為環境政策之制定應隸屬法律或民意機構的權責，而政策的執行則為行政機構的權屬范圍，法律或民意機構負責監督政策執行的績效[4]。這個前提主要基于阿羅(Arrow)社會選擇理論的基礎以及黑費勒(Haeffle)針對美國環境管理社會機制所做的分析[5，16]。環境質量可視為一種財貨，而個人可通過交易行為獲取這項財貨的財產權。例如：高收入戶可以通過不動產交易行為遷移至環境質量較佳的地區。然而，環境質量作為一種財貨有其特殊的市場性，即它屬于一種公共財。公共財指的是在一群體中，任一個體對該財貨的消費不能阻止其他成員對該財貨的消費；換句話說任何成員即使不購買或支付這項財貨，并不能阻止其共享該項財貨[14]。因此，公共財的價值因缺乏類似一般財貨之市場機制的存在，其價值難以衡量。盡管如此，有些公共財可以特殊方式來衡量其價值。例如：Sinden及Worrell列舉并比較在沒有市場價格下決策制定的方式，包括各種價值評估的技術[17]。由于環境質量具有公共財的特性，當環境質量優良時，個人可通過不動產交易行為獲取這項財貨的財產權。然而當環境質量惡化時，此項公共財必須通過集體行動由群體來提供。而群體或組織形成的最終目的之一，即在提供公共財使得群體成員共同獲益[14]。因此，當環境質量惡化時，有關當局便有制定環境質量改善的政策與實施之誘因，以提供環境質量之公共財。此外，根據Arrow的說法，主要有2種方式進行社會選擇：以“投票”方式進行政治決策及以市場機制從事經濟決策[16]。由此觀之，環境質量一方面因其具公共財的特性，勢必由有關當局提供；另一方面因其市場之不存在，勢必以“投票”方式之政治決策以決定在何時、何地，以及提供多少環境質量之公共財。

4 環境影響評估架構

環境影響評估作業絕非單一的技術(technical)問題，實質上它更涵蓋政治(p o l i t i c a l)及法規(regulation)制訂的概念。技術層面在一般進行環境影響評估過程中最受到重視，且環評委員亦多具備合適的背景。至于政治及法規層面則鮮少被委員或專職機構所考慮，故本節將就環境影響評估有關政治及法規層面的意涵與課題作概略性說明，據以提出一整合型環境影響評估作業程序。

科學與價值如何在社會政策中作一平衡考慮，是頗具爭議性的問題，而科學家與政治家對于科學事實與社會價值如何加以整合亦無適當的解決方式[2]。這方面問題的解決最為人知的莫過于社會心理學家所發展出來的社會判斷理論(Social Judgment Theory，SJT)。該理論所提出的線性權重模式，即科學家列舉議題的科學事實作為自變量，而政治家以權重的方式賦予這些自變量以不同相對重要性的意義，最后以自變量加權加總的結果顯示不同方案的可行性以彰顯科學價值的整合評估。

雖然SJT理論企圖平衡政策制訂的科學與價值或政治判斷，但對于政策制訂實際的政治過程卻缺少說明。例如，哪些政治家具有代表性參與SJT模式之建立？模式建立中權重的政治意涵為何？皆為SJT模式應用前應該解決的問題。盡管如此，SJT理論指出許多公共政策(包括環境影響評估)不再是單純的技術問題，也涉及政治問題，而政治問題所需解決的便是如何將眾人的意見反映在政策制訂過程之中。環境影響評估之作業亦不例外，其看似為單純之技術問題，其實若深究之，不難發現其背后所隱含的政治意義。例如，空氣質量標準的制定如何將民眾意見納入考慮？其影響范圍如何劃定？標準訂定所造成之貧富分配的影響為何？這些問題絕非從單一技術層面便可解決。如何應對環境影響評估所帶來之政治及法規層面的影響？為回答此問題，首先必須對環境影響評估的政治意涵加以說明。環境質量曾經一度被視為一種公共財，以現今環境惡化的情形來看，其已經轉型為一收入分配的問題。環境質量被視為一種特殊財貨，可通過市場交易獲得；而環境政策的擬定，亦將影響收入分配。此外，環境資源基準量化，如河川水污染質量的規定，亦將使某些民眾獲益而其他民眾受損，因為水污染質量的規定一方面可能使業者的生產成本提高，另一方面也使得親水游憩活動質量提高。環境政策之擬定便不再是單純的技術性問題，其政治層面的意涵將使得環境決策必須有民意的參與。

民意參與擬定公共政策的精意在于如何設計合理的機制使得民眾個別的偏好能反映在公共議題方案的選擇上。此乃社會選擇理論(social choice theory)研究的范疇。眾所皆知，從Arrow的不可能理論所衍生的結論說明沒有任一合理的社會選擇機制可以同時滿足民主社會的4個基本要求，即集體理性、柏拉圖原則、無關方案的獨立性及非獨裁性[5]。簡言之，集體理性說明給定一組個人偏好，社會偏好乃由個人偏好獲得；柏拉圖原則認為如果社會中每個人皆認為A方案較B方案更佳時，社會亦將視A方案較B方案更佳；無關方案的獨立性指的是任何環境中，社會選擇的決策端視個人偏好對該環境的方案而定；非獨裁性則指社會中沒有任何人其偏好自動形成社會偏好而無視于其他人的偏好。雖然Arrow的不可能定理否定了任何社會選擇機制的合理性，但Haefele卻能證明民主政體在允許換票(vote-trading)存在的情況下，理論上在此機制的運作下其結果與民眾直接投票的結果是一致的。這個論點已被賴世剛及張慧英進行實驗驗證[18]。

中國臺灣地區目前的環境政策皆由環保部門擬定與執行。前揭的簡要辨證主要闡明在民主體制下，環境政策擬定應由民意機構負責，而行政部門負責執行[4-5]。例如，環評作業中環境資源基準項目量化的設定在理論上至少必須通過立法民意機構以民主議事決議過程擬定之，而非僅由環保部門邀集專家學者徑自訂立后報院實施。此外，法規的功能在于限制開發行為的種類及開發量。法規在開發市場所扮演的角色如同游戲規則的設定，而從業者、有關當局、民眾及利益團體在此游戲規則的框架下進行協調溝通，以確保自身的利益[19]。本研究所擬議的開發行為規范便是以環境資源基準量化的整理為依歸，以環境質量提升為要求，作為開發市場游戲規則確立的基礎。

基于以上的認識，環境影響評估作業程序應平衡好技術層面、政治層面及法規層面，就下列原則而為之：

1)兼顧技術層面科學事實與政治層面價值判斷的整合；

2)兼顧行政機構執行效率與民意機構代表層面的平衡；

3)兼顧從業者、有關當局、利益團體及民眾利益的平衡；

4)兼顧環境資源基準量化適用范圍以及民眾收益分配的平衡；

5)兼顧地方特性、有關當局權責、人口與社會經濟背景的平衡。

根據多屬性評估方法以及整合型公共政策評估方式[2]，針對山坡地開發環境影響評估程序提出評估模式之建立，并將該程序以計算機程序撰寫加以自動化，以輔助相關單位進行環評作業時達到公平有效的目的[20-21]。該評估模式之建立首先根據文獻進行環評因子之篩選，包括物理(含坡度、坡向、土壤質地、土曾厚度、覆蓋層N值、基巖性質及年平均降雨量)、生態(含植生分布狀況、空氣質量及河川水質)、景觀及游憩(含自然人文游憩景觀美質)及交通(含道路服務水平及交通可及性)等。利用Saaty所研發的層次分析法(AHP)及專家問卷調查[22]，進行各因子權重分析并建立各因子價值函數，進而根據線型模建立環境影響評估模式如下：

其中，Xij為方案i因子j的水平；Wj為j因子的權重；而Zj為某開發案j因子的價值水平。各山坡地開發案便可根據此模式進行評估排序。仿效阿蒙德及阿德爾曼的精神，開發案的因子水平可由專家及行政部門以科學的方式決定，而權重則可通過民意代表及從政者的辯論決定之。必須注意的是權重的意義必須界定清楚，以免扭曲正確的判斷。

5 結語

本文視環境影響評估為公共政策的一環，而公共政策的評估必須同時考慮科學的依據與可靠的價值判斷。過去公共政策的決定往往依賴從政者的直覺與經驗，使得該過程有黑箱作業之虞。隨著認知科學的發展，人們開始對決策過程的認知過程有深入了解。建立在這項知識的基礎上，本文針對中國臺灣地區目前所采用的環境影響評估作業程序提出2點看法：1)目前環評作業權責偏重以行政部門為主體；2)環評作業內容偏重于技術層面。本文提出一綜合科學事實與主觀判斷的整合型環境影響評估架構，冀望借由本架構的提出使得實際環境影響評估作業對技術層面以外的經濟與政治有所重視。