國內五省市政府權責清單制度實施的經驗

劉素君

（天津商業大學公共管理學院，天津300400）

一、問題的提出

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化;明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。隨著全面深化改革的不斷向縱深化推進，我國公共管理體制改革的愿景也愈來愈清晰，即加快推進國家治理現代化，建設人民滿意的服務型政府[1]。而權責清單制度正是推進國家治理體系治理能力現代化的重要制度性工具，是建設法治政府、責任政府、廉潔政府的重要手段，對于厘清政府與市場、社會權限邊界，加快政府“放管服”改革意義重大。

省級政府同時承擔著決策執行雙重職能，是連接中央與基層的重要一級地方政府，是政策傳導的中介樞紐，對于中央下發政策文件的實施起到提綱挈領的帶頭作用，而權責清單制度是一項實踐性極強的規范性制度，需要省級政府部門作出制度實施的示范性操作，省級政府權責清單制度實施效果的優劣直接影響了本省垂直以下各級政府的制度實施情況，因此，省級地方政府必然是權責清單制度實施主體的重點研究對象。通過對文獻的梳理總結發現，近年來，學界對于權責清單制度的研究雖然并不少見，但大多集中于對某一地方政府執行現狀的研究、權責清單的制度功能與價值意義、政策執行偏差原因分析等方面的探討，而將全國省級政府的權責清單制度進行橫向對比研究、重點論述值得學習和借鑒的典型省份經驗做法的文章卻付之闕如。因此，本文從治理現代化背景出發，著重對上海、安徽、浙江、福建和河北五省市政府部門在權責清單制度實施過程中體現的政治智慧進行深度分析和總結概括，從中提煉有價值的經驗進行推廣，以期為其他地方政府推進權責清單制度實施提供有益借鑒，從而提高權責清單制度在全國范圍內的實施效果，推進中國特色社會主義法治化建設，加快治理現代化步伐。

二、權責清單制度的發展脈絡研究

建立權力清單和責任清單是加快政府職能轉變的重要舉措，也是實行依法行政的要求[2]。權責清單制度最早始于地方政府的行政實踐，后逐步在全國范圍內由點到面、由上到下得到推廣，從權責清單制度的發展脈絡來看，大致可以分為萌芽興起、發展擴散、平穩運行三個階段（見表1）：

表1 權責清單制度發展階段情況說明表

經過幾年來的不斷探索，我國地方政府權責清單制度正逐步走向規范化、科學化、透明化、標準化。不同地方政府政務情況不盡相同，對關于權責清單的中央政策文件理解不同，因此在實際運行過程中制度實施產生差異，通過對全國省級政府的橫向對比研究發現，總體而言不同省市權責清單各具特色，下文對權責清單制度實施效果較好的五個省級政府的典型做法予以歸納。

三、國內五省市權責清單制度實施情況研究

（一）上海市權責清單制度實施研究

上海市政府權責主體包括上海市發展和改革委員會、上海市經濟和信息化委員會、上海市商務委員會等41 個行政主體。上海市權責清單制度特色主要體現在以下兩個方面：一是“互聯網+政務服務”水平高。上海作為自由貿易試驗區在電子政務、行政審批標準化方面較為先進，在全國范圍內位列前茅，電子政務水平高、電子辦公體系為完備，對于行政審批、行政征收、行政給付等需要行政相對人辦理的權責事項，采用“一網通辦”方式，設置“我要約、我要辦、我要查、我要評、我要找茬”便民服務選項，基本實現了“信息多跑路，群眾少跑腿”的互聯網運作模式，全流程一體化在線服務平臺設置“統一身份認證、統一總客服、統一公共支付、統一物流快遞”為行政相對人在政府部門辦事提供了極大便利，“互聯網+政務服務”水平高為權責清單制度的有效實行提供了良好的技術支持。二是社會公眾參與途徑方便快捷。上海市政府在辦事指南列表中專門設置“請您來找茬”欄目，以聽取公眾對政府政務服務工作的意見和建議，及時解決公眾在辦事過程中遇到的問題和困惑，為社會公眾提供參與方便快捷的渠道和參與平臺，將社會公眾作為參與政府治理的一方主體，以此不斷完善權責清單制度建設，健全政務服務功能，提升政府辦事效能，推進政府治理現代化步伐。

（二）安徽省權責清單制度實施研究

安徽省作為全國最早公布權責清單制度的地方政府之一，在制度建設方面相對比較成熟，行政主體包括省發改委等57 個部門或單位。安徽省權責清單制度實施的特色主要體現在以下兩個方面：一是權責清單內容標準統一。安徽推進全省統一的政務服務事項目錄清單和實施清單梳理編制，實現同一事項在縱向不同層級、橫向不同區域間，保持各要素統一，事項標準化入庫并上網運行，在全國首創實現所有行政許可事項省市縣鄉4 級標準統一，實現政務服務事項數據統一、同步更新、同源公開、多方使用，實現政務服務精準供給，無差別化服務[3]。權責清單內容標準統一有利于對制度執行效果進行有效對比，對制度落實情況進行直觀判斷，是實現制度規范化運作的必要條件。二是負面激勵較少。通過對比安徽省與其他省市政府部門的權責事項，明顯發現安徽省權責事項總數遠遠少于其他同級別政府權責數量，究其原因，主要在于行政處罰權權項數量較少，只有499 項。從全國來看，同級別的地方省級政府行政處罰項數量大有不同，如江蘇省6180 項、山東省1691 項、上海市2545 項、浙江省898 項，行政處罰權項的多少直接對權項總數產生重要影響，安徽省政府行政處罰權項少說明，安徽省政府對社會公眾采用負面激勵的情況較少，以鼓勵支持的正面引領社會發展的態度為主導，這一做法符合正面激勵效果優于負面激勵的社會心理學效應，有利于社會向著更加健康的方向穩步發展，其他地方政府也可根據本省的具體情況對安徽省的經驗做出適當的參考借鑒。

（三）浙江省權責清單制度實施研究

浙江省政府在2014 年就開始進行了省級層面權責清單制度探索工作，屬于較早一批開展權責清單制度建設的省份之一，因此在實踐層面上更加成熟，一些做法可以為其他地方政府提供參照。浙江省政府權力清單和責任清單并非列在同在一張清單而是各成體系，按照部門劃分權力主體，包括省發改委、省經信委、省教育廳、省科技廳等43 個行政主體，行政權力清單當中將類別、實施主體、實施依據、事項編碼等七項中向社會公眾公布。浙江省政府的權責清單制度特色主要體現在如下兩個方面：一是行政權力清單動態變化情況予以公布。浙江省通過權力類型、業務部門、時間段三個選項，將省內最近12 個月的事項變化情況在網站上公開發布，權責清單制度的動態調整變化情況一目了然，頁面設置親民友好、簡潔明了，網上操作流程一目了然，為公眾辦事提供了極大便利。二是構建多方倒逼機制。浙江省通過省政府倒逼、基層倒逼、第三方審核機構倒逼等多種方式迫使省級政府部門自我“割肉”，不僅沒有法律法規依據的行政權力一律被取消，而且雖有法律法規依據但不符合全面深化改革要求和發展實際的行政權力也被取消、轉移或下放[4]。多方倒逼機制通過引入多元政府治理參與主體，對公職人員提出了硬性要求，形成外在行為約束，極大克服了公職人員的惰性心理，突破了傳統行政體制習慣性依賴路徑，有利于提高權責清單制度的實施效果，極大推進了政府治理現代化步伐，對全國各地方政府具有借鑒意義，具有普遍推廣價值。

（四）福建省權責清單制度實施研究

福建省權責清單制度包括省發改委、省工信廳、福建省衛健委、福建省教育廳等44 個省級行政主體。福建省權責清單制度實施特色主要體現在以下三個方面：一是辦理進度動態可視實現透明化辦公。在陽光政務信息欄中辦件統計以及辦件狀態清晰可見，將辦件名稱、申請人、受理部門、受理時間、辦件來源、辦理狀態加以明示和公布，做到權力在陽光下運行，切實為人民百姓提供便利。二是關聯服務事項分類整合。浙江省的權責清單中設置類別、權責編碼、行使主體、行使層級、實施依據和備注，同時還設置了關聯服務事項名稱，在關聯服務事項名稱欄中詳細列舉了基本信息、申請條件及方式、申報材料、收費情況、辦理流程、辦理依據等常見問題，同時將網上申請去窗口次數、窗口申請、承諾期限工作日等信息清晰展示，關聯服務事項的設置極大地方便了行政相對人將所有要辦理的事項進行歸類整合，一次性清楚地了解并且完成所有關聯事項，為行政相對人節省了時間，是深化“放管服”改革的一大成效，極大提高了辦事效率，為群眾提供了極大便利。三是用星級劃分不同申請事項的復雜程度。相關辦理事項分為一星、二星等五個等級，科學合理有新意，星級越高，網上辦理服務就越加全面，行政相對人辦理相關事項就越便捷，五星級辦理的事項在省網上辦事大廳發布辦事指南信息，提供全流程網上辦理（在線申請、網上預審、網上受理、網上辦結）的事項，在五星級申請事項中申請人不再需要提交紙質材料，無需跑現場窗口，實現全網通辦。

（五）河北省權責清單制度實施研究

權責清單制度最早始于河北省邯鄲市政府的早期實踐，經過多年的實踐積累和不斷探索，河北省的權責清單發展較為成熟，在實施過程中體現的特色可供其他地方政府參考借鑒。河北省的權責清單公布形式分為兩個模塊，即行政權力和公共服務。行政權力清單包含五項權力：行政許可、行政征收、行政給付、行政確認以及其他權力。河北省權責清單制度實施的特色主要體現在以下兩個方面：一是權力清單內主要公布相關政策法規，法律依據一目了然。與其他省市在權責清目錄欄下直接公布權責內容不同，河北省的權力清單目錄欄下設置了五大清單類別，分別是權責清單、收費清單、跑動次數清單、通用目錄清單和中介清單，這些清單則主要公布的是近期相關政策修改變化的相關通知。相關的法律法規在權力清單目錄欄下依照規定集中向社會公示，做到執法有據、依法行使職權。二是河北省權力清單辦事指南也設置星級標注。權力清單辦事指南內涵基本信息、受理標準、設定依據等的九項說明，共分為四星級網絡辦事便利程度，方便群眾按圖索驥，星級越高則越便利，四星級事項則全程無需行政相對人到現場辦理，根據辦事指南星級不同辦理事項的復雜程度也就不同。河北省政府權責清單整體而言，權責劃分類別較為清晰，電子政務水平較為先進，權責清單的公布確實發揮一定作用，為社會公眾在政府部門辦公提供了極大便利。

四、國內五省市政府權責清單制度實施經驗研究以及啟示

權責清單制度是推進治理現代化的有效工具，基于現實需求應運而生，推動了政府的權責對等化、公開化和法定化[5]，極大促進了黨風廉政建設，為厘清政府與市場、社會邊界，加快政府“放管服”改革做出了重要貢獻。如何充分發揮權責清單制度的工具理性和價值理性雙重制度價值，克服公職人員惰性心理、突破傳統低效的慣習依賴性行政路徑、調動社會多元主體力量參與到政府治理的過程中，是當下政界、學界需要審慎思考的重大課題之一。本文基于對上海、安徽、浙江、福建、河北五省市地方政府權責清單制度實施情況的調查研究，將五省市政府部門的經驗做法進行歸類整合，可以總結得到以下四個方面的經驗啟示，供其他地方政府參考借鑒，以期完善全國各地方權責清單制度建設，提高治理現代化水平。

（一）提高地方政府部門“互聯網+ 政務服務”水平

“互聯網+政務服務”水平的高低直接影響著權責清單制度的實施效果，一個地方政府權責清單制度實施效果的優劣，決定因素之一就在于“互聯網+政務服務”水平。上海、安徽、浙江、福建、河北五省市無一不是在“互聯網+政務服務”水平建設方面表現出色，制度更新較為及時、辦理進度動態可視實現透明化辦公、關聯服務事項分類整合等實施經驗無一不需要互聯網技術的支持。一般情況下，“互聯網+政務服務”水平越高的地方政府權責清單制度的實施效果也就越好。首先，“互聯網+政務服務”促進了政府權力透明、政務公開實踐的進一步發展，意味著政府在權力的行使與責任的履行方面接受社會的監督程度更加深入，權力尋租設租的空間隨之變小；其次，“互聯網+政務服務”水平越高，則政府智慧治理的水平也就越高，對接行政相對人的匹配度也就越高，同時通過技術手段提高了公職人員的辦公效率，為公眾帶來了極大便利；最后，“互聯網+政務服務”水平越高，電子政務水平越高，意味著人民群眾利益訴求表達渠道也就越寬泛，推動權責清單制度實施效果變好的反作用力也就越強，互聯網平臺建設越完善，則公眾倒逼權責清單制度落實的能力越強，權責清單制度實施的效果也就越好。權責清單制度是政府部門為了劃清職權邊界，厘清各部門之間的責任，提高政府行政效率，將政府各部門的權力與責任以清單的形式向社會公布接受社會監督的規范性制度，以互聯網建設為契機，對克服公職人員惰性心理、引入多元主體治理意義重大。地方政府應該下大力氣提高“互聯網+政務服務”水平，將電子化辦公盡快全方位普及，以提高辦公效率，突破傳統低效的慣習依賴性行政路徑。

（二）推進權責清單制度標準化建設

全國各省份權責清單制度的實施工作，整體而言還有較大的進步空間，各地方政府對于中央下發的關于權責清單制度文件的理解情況不盡相同，清單公布范式各具特色，光從形式上來看，有的地方政府公布的是權責清單，而有的地方政府公布的是權力清單，有的責任清單依附于權力清單之上，出現了三種不同的清單公布形式[6]。此外，各地對清單的重視情況也存在差異，各地區的經濟水平、政治傳統也有所區別，權責類型也不盡相同，甚至同級同屬性不同地方政府部門之間的事項類別都會出現較大差距，造成權責清單制度實施的進展情況參差不齊。權責清單標準不一造成制度執行效果無法有效對比，缺乏整體客觀的評價標準，造成制度落實情況無法直觀進行判斷，具體實施效果難以定論，對權責清單的權威性也造成了影響。權責清單標準化是當下全國各地方政府部門需要解決的重點問題之一，安徽省的所有行政許可事項省市縣鄉4 級標準統一，為權責清單在全國范圍內的制度建設帶來啟示，清單標準化是實現清單制度化的必要邏輯前提，因此要盡快推進權責清單制度的標準化建設，優化完整運行流程，及時制定權責清單動態調整等配套機制，集各地方政府部門智慧，采百家之所長，出臺全國統一的標準化清單模板，同時也要在清單設置方面為地方政府特殊政務留有余地，要在基本編碼、事項類型、行政審批、實施編碼、權力來源、法定依據、責任具體化、追責情景等具體方面下足精功夫，清單精細化成為一種必然的價值選擇，盡快實現全國權責清單制度的標準化運行是破解權責清單制度實施困境的明確路徑。

（三）引入多方參與評估機制

官本位思想導致我國社會公眾形成過度依賴制度供給的習性，公眾參與政府治理的主動性和積極性普遍不高。另一方面，來自公眾的社會監督也往往是疲軟無力的，缺乏法律認可的權威性，實際上即使公眾進行積極參與評估也難以對政府部門形成有效的剛性約束。因此，要在制度上引入多方參與評估機制，將其固定為權責清單制度的必要環節，形成公眾參與的常態化，讓公眾切實參與到政府治理的整個過程之中，上海市“請您來找茬”欄目的設置以及浙江省的多方倒逼機制的構建就是多方評估機制的一種基礎表現形式。推進治理現代化動員多元主體參與，權責清單制度的實施引入多方參與評估機制，一方面，要聘請專業咨詢機構對政府權責清單運行中存在的問題以及運行效果進行定期評估，及時進行動態調整，及時提出新的應對策略和途徑；另一方面，要在政府官網上設置便民利民的參與評估渠道以集民意、聽民愿，讓對權責清單最有發言權的社會公眾及時參與到政策執行與修正的過程之中，通過多方參與評估機制倒逼政府部門主觀上加強對權責清單的重視程度，克服惰性心理，從而達到提高權責清單制度運行效果的目的。

（四）盡快完善相關法律法規

由于權責清單制度是由地方政府早期實踐而產生的一種自下而上、由點及面的創新型制度，因此在我國的法律法規中，還沒有關于權責清單操作執行方面的明確規定，權責清單制度的法治基礎較為薄弱，如果環節上存在瑕疵或缺失，將會導致合法性闕如[7]。現階段的省級政府權責清單無異于將發揮著一部并不存在的“行政法規”的作用[8]。法律法規的不完善導致全國各地方政府的權責清單形式多樣、五花八門，同時實施的效果也大相徑庭，甚至權責清單制度的執行效果優劣直接取決于地方政府的“一把手”，“一把手”重視則權責清單制度的實施效果就會相對較好，“一把手”不重視則權責清單制度就會面臨著編纂發布完成之后被束之高閣的風險。法治首先意味著對權力的限制，是對國家權力的馴服[9]，而這種“一把手決定制”完全違背了法治政府建設的初衷。因此，要盡快完善權責清單制度的法治化路徑，解決在實際運行過程中制度難以完全落地的現實問題，防止流于形式、敷衍了事的現象發生，以法律法規為圭臬是權責清單動態調整和長效管理的根本方法，也是職權法定、法制統一的必然要求。要及時完善相關法律法規，通過法律法規對地方政府形成剛性約束，從根本上避免地方政府陷入權責清單制度實施效果的優劣完全依靠公職人員主觀意志的制度困境。

五、結語

權責清單制度契合了治理現代化的制度性需求，是厘清政府與市場、社會的重要圭臬，對于權責清單制度的研究一直是學界關注的熱門話題之一。本文以治理現代化為背景，對上海、安徽、浙江、福建和河北五省市政府權責清單制度實施經驗的總結，概括提煉了相關啟示路徑。權責清單制度在世界范圍內未曾有過先例，是中國政府創新性政治智慧的集中體現，從某種意義上來講，權責清單內涵超前性特征，實質是在為日后全面實現國家治理現代化和政府治理現代化做制度層面的準備。在悠悠的政治歷史長河之中，施政者將自身的權力和責任以清單的形式予以公布，創造了一套具有中國特色的限制政府權力的制度，已經具有里程碑式的意義和價值，本身就是政治發展史上的一次巨大的飛躍，權責清單制度在未來必定會受到政界、學界等不同領域專家學者的極大重視。●