減稅降費的必要性、效果分析及路徑建議

李嬌 孫越

摘 要：減稅降費一直是一個熱度只增不減的話題，近幾年來，實務界和學術界對其呼聲尤為高漲。通過分析減稅降費政策實施的理論基礎與實踐要求，對我國近年來減稅降費政策實施效果進行探討，并在積極推進結構性減稅、進一步降低企業社保繳納比例、降低企業所得稅稅率和應對國際稅收競爭挑戰、建立健全減稅評估機制等四個方面給出相關改革建議。

關鍵詞：減稅降費;結構性減稅;宏觀稅負;路徑選擇

中圖分類號：F812.42? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）25-0072-02

在2017年與2018年的政府工作報告中，李克強總理提出要分別減稅降費5 500億與8 000億元，并且去年的中央經濟工作會議指出積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費。今年3月，李克強總理在政府工作報告中再次提出要實行普惠性減稅與結構性減稅并舉，繼續降低增值稅率、社保繳費負擔，全年為企業和個人減稅降費約1.3萬億元，可見本次減稅降費決心之大、力度之強。本文通過對減稅降費的必要性、之前政策效果以及路徑建議的探討，以期對我國接下來的減稅降費政策提供一些建議。

一、減稅降費政策實施的理論基礎與實踐要求

（一）減稅降費政策的理論基礎

以薩伊為代表的供給學派認為，供給能自動創造需求，而對報酬和利潤的刺激會影響經濟主體的行為，其中減稅降費就能夠為其提供一種正向的刺激，從而增加供給，刺激社會總需求。具體來講，減稅降費能有效降低企業稅費成本，進而降低企業的生產經營成本，從而有利于企業優化供給結構，提升供給質量。

其中，拉弗曲線描繪了政府稅收收入與稅率的關系，在一定的稅率限度之內，稅收收入和稅率呈正比關系，而一旦超過這一限度，稅收收入總量隨著稅率的提高不增反降。與取得相同稅收收入的高稅率相比，低稅率會大大增強市場經濟主體的生產積極性，培育更多的稅基，在特定的時限內稅收會減少，但長期來說會使稅收收入有更加穩定的微觀基礎，有利于國民經濟發展。不僅如此，減稅降費的實踐也有助于我們找到稅收收入和稅率的最佳匹配點。

此外，提高稅收效率一直以來都是稅收改革的必要追求，而要做到這一點就必須降低稅收成本。廣義的稅收成本除稅務機關征稅的行政管理費用外，還包括納稅人在按照稅法規定納稅過程中所支付的費用，而納稅人為逃稅避稅所花費的時間、精力、金錢以及因逃稅避稅未成功而受到的懲罰等是這一費用的重要組成部分。減稅降費能夠有效削弱納稅人逃稅避稅的動機，利于稅收的征管，減少稅務機關追查的行政費用，提高稅收效率。

（二）減稅降費政策的實踐要求

從國際形勢來看，目前已然形成新一輪的國際減稅浪潮。英國政府計劃在2020年前將企業所得稅稅率從20%降至17%;德國2017年宣布每年為企業和經濟發展減負150億歐元;加拿大于2018年提出公司稅收減免政策，并計劃在未來六年內減免105億美元。值得注意的是，美國政府近來推出的“減稅和就業法案”顯示了其減稅的決心，其中公司所得稅的稅率和個人所得稅的最高邊際稅率都有不同程度的下降，分別從35%下降到21%。從39.6%下降到37%。全球化背景下人才、資本流動性不斷增強，面對全球減稅浪潮，我國勢必要加入減稅行列，穩步降低企業稅負，才能在激烈的國際競爭中保持有利地位。

就國內情況而言，供給側結構性改革進一步深化需要減稅降費的助力。供給側結構性改革的主要內容有去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等。對企業的減稅降費就有助于其降低生產成本，其著力點是落在供給側的。因此，以降成本為目標的實質性減稅降費是供給側結構性改革的政策要求和必由之路。

現階段我國經濟仍面臨下行壓力，許多企業尤其中小企業發聲稅負及社會保險繳費負擔過重。雖然我國現在財政收支矛盾依然顯現，但財政收入仍然相對充足。一項研究表明，截至2018年7月30日，中國政府的財政存款仍在4.5萬億元左右，到了8月份，則攀升到5萬億元，機關團體存款則達到了28.3萬億元，說明我國財政仍存在一定減稅降費的空間。

二、減稅降費政策實施以來的效果

減稅降費政策有利于激發市場微觀主體的活力，刺激投資和消費，增大企業生產利潤空間，為進一步推進供給側改革提供助力，是立足于我國當前經濟形勢的利國利民的好政策，體現了政府為人民服務、對人民負責的理念，符合走有中國特色社會主義道路和實現中國夢的要求，是我國對未來發展的自信和底氣的彰顯。

中國國家稅務總局局長王軍在全國稅務工作會議的報告中提出，2018年5—12月降低增值稅稅率減稅約2 700億元，制造業減稅占35%;統一小規模納稅人標準惠及50萬戶納稅人，減稅約80億元;10月1日起個人所得稅第一步改革施行3個月，減稅約1 000億元，7 000多萬個稅納稅人的工薪所得無須再繳稅。可見，減稅效應持續顯現。

然而，進一步減稅降費仍任重道遠。根據2014年修訂的《中華人民共和國新預算法》，政府收入包括一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營預算收入和社會保險基金收入四個部分。本文結合國家稅務總局公布的數據，對政府收入四個部分分別占GDP比重和我國宏觀稅負情況制作以下圖表。

結合圖表分析，不難發現2010—2014年，一般公共預算收入占GDP的比重平穩上升，其中稅收收入和非稅收入占GDP的比重與其變化趨勢相同。而2015—2017年，一般公共預算收入占GDP的比重出現明顯下滑，但是非稅收入占GDP的比重不降反升，說明可能存在稅費相關政策不協調的情況，企業實際稅負并沒有得到有效減輕。其中，2017年一般公共預算收入占GDP的比重為20.9%，從表面上看，在國際上并不算高，但是我國企業和居民個人還需承擔社會保險的繳費、住房公積金的繳存及其他收費，實際稅負并不算低。

此外，2017年GDP現價增速為10.4%，稅收彈性系數為0.84;2018年GDP現價增速為9.7%，稅收彈性系數為0.98，可以看出隨著經濟形勢的好轉，稅收彈性系數出現一定程度上漲，宏觀稅負水平逆勢上揚。因此，實施更加積極主動的新的減稅降費政策勢在必行。

三、減稅降費的改革建議

第一，積極推進結構性減稅，力保稅制健康發展。中國社會科學院副院長高培勇提出，“以降成本為目標的減稅降費是實質性的減稅降費，以擴需求為目標的減稅降費可能只是僅是形式上的減稅降費。”要想做到降成本，可能在一定程度上會造成稅收收入的減少，面對這一收入缺口，增發國債和增列赤字顯然是不合適的。按照李嘉圖等價定理，今天的債務是明天的稅收，增發國債無法實現實質性減稅，反而會增加赤字，沖擊財政穩定，歐洲債務危機和美國政府債臺高筑便是前車之鑒。因此，必須尋找其他出路，一是政府“節用裕民”，減少政府開支，縮減支出規模，而不是用增加居民稅收的方式來彌補收入缺口，真正做到減稅降費;二是擴大稅基和推進直接稅改革，加快房地產稅和遺產稅以增稅為目標的改革進度，力圖從其他角度彌補收入缺口。

第二，進一步降低企業社保繳納比例，讓企業釋放更多活力。自2019年1月1日起，社會保險費交由稅務部門統一征收，在今年3月的政府工作報告中提出要將企業繳納社會保險費的比例由20%降到16%。表面上看，企業社會保險費繳納負擔減輕。但值得注意的是，復旦大學教授封進和博士唐鈺的一項實驗數據表明，社保征收機構從與社保部門變更為地方稅務部門會使非國有企業繳費率和參保概率分別上升5個和7個百分點，而且這一效應在稅收征收能力越強的地區作用越明顯。這說明，企業繳納社會保險費下降的4個百分點并不會有明顯的降費效果。因此，要想降費有更加明顯的效果，就需要加大社會保險費繳納的下降幅度。而且，社會保險費繳納比例的下降會提高企業尤其是中小企業的參保積極性，不會造成社會保險費繳納總額的大幅減少。

第三，降低企業所得稅稅率，應對國際稅收競爭挑戰。全球調查數據表明，1996—2016年178個國家的企業所得稅平均稅率從31%持續降到了22%。其中，有141個國家降低了企業所得稅率。可見，我國現行25%的企業所得稅率在國際競爭中優勢并不明顯，而且近期全球正掀起一股進一步減稅降費的浪潮，我國作為最大的發展中國家，也需要緊跟時代步伐，積極應對其他國家稅收政策的影響，在一定程度上降低企業所得稅率，才能進一步吸引外資，減輕企業發展負擔，為更快更好地發展經濟奠定良好基礎。

第四，建立健全減稅評估機制，為減稅降費“保駕護航”。減稅降費是一項關系到國計民生的重大改革，涉及范圍廣，持續時間長，既要協調財政收入與支出的關系，又要協調政府與微觀主體的關系，還要協調政府各部門間的利益關系，而且在減稅降費實施過程中存在很大的不確定性。這就要求我們在改革過程中，中央政府要做好全局的統籌規劃工作，對地方政府政策實施情況進行定時跟蹤，掌握其改革進度，及時了解改革過程中出現的問題與挑戰，必要時可開展試點工作，為進行更全面更廣泛地改革提供借鑒經驗。同時，地方政府應靈活運用國家政策，積極聽取民眾心聲，做好各項指標的調研工作，及時向中央提供最新的基層數據。

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