養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的歷史變遷及變化趨勢

趙安妮

摘要：近年來老人數(shù)量的增加，對養(yǎng)老服務(wù)要求的越來越高，規(guī)范養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量迫在眉睫。正確把握養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的歷史脈絡(luò)，不僅可以從歷史的角度觀測養(yǎng)老機構(gòu)的趨勢變化，而且對于我們提高服務(wù)質(zhì)量也有重要意義。我國養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管政策經(jīng)歷了包辦嚴管—開放社會化—監(jiān)督控制—標準化規(guī)范化的變遷。養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管政策不僅受到當前宏觀條件的制約，同時受到社會發(fā)展程度、受到國家與社會的關(guān)系、國家福利模式等一系列因素的影響。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu);監(jiān)管;政策;社會化

一、 我國養(yǎng)老機構(gòu)接管階段：改造與包辦

新中國成立之初，經(jīng)濟落后，同時由于二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)的原因，導致西方列強封鎖社會主義國家，在這種外憂內(nèi)患的條件下，為了體現(xiàn)社會主義社會的優(yōu)越性，國家對于養(yǎng)老服務(wù)采取一刀切的態(tài)度，即有工作的全部由企業(yè)負責養(yǎng)老，而當時的企業(yè)基本上都是屬于國家，某種程度上養(yǎng)老就是屬于國家。這一時期，我國關(guān)于養(yǎng)老出臺了中華人民共和國憲法、憲法的修正草案、中華人民共和國勞動保險條例等一系列的條款，但是這些條款只是簡單的明確企業(yè)或者國家有義務(wù)對老年人負責，保證其年老生活以及工資是多少，但是這些條例以及法律并沒有具體的規(guī)定集體養(yǎng)老，集體養(yǎng)老等性質(zhì)出現(xiàn)于慈善救濟等福利性團體中。

為了維持社會的穩(wěn)定，民國時期的救濟院等慈善單位并沒有強制解散，而是在建國后一律由當?shù)厝嗣裾庸埽谡膮f(xié)助下逐步走向自給，同時任何接受募捐的單位必須申請當?shù)卣呐鷾什⑶矣忻鞔_的勸募計劃，貫徹“繼續(xù)維持，逐步改造”等方針，吸取熱心公益事業(yè)的人員參加，整頓、節(jié)省開支、充實生產(chǎn)資料等原則，通過介紹工作、分田等措施減少接受救濟的人數(shù)，一方面可以增加救濟院等慈善機構(gòu)的經(jīng)濟來源，另一方面通過自給自足的原則保證收容人員的生活。這就與原來單純性慈善救助有著本質(zhì)性的區(qū)別，成為了新的教育機構(gòu)。

到了1952年年底，國民黨政府與帝國主義的慈善救濟機構(gòu)經(jīng)過整頓調(diào)整為新型的生產(chǎn)教養(yǎng)單位，同時收留救濟舊時期已經(jīng)留下來的老弱病殘、鰥寡孤獨、流浪兒童與棄嬰，勞動教育改造無業(yè)游民與妓女等。1953年11月，內(nèi)務(wù)部和中國人民救濟總會聯(lián)合召開城市救濟工作會議，貫徹第二次全國民政會議精神，整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作。確定生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)是對殘老、孤兒的救濟福利機構(gòu)，又是對部分游民的勞動改造機構(gòu)。其主要任務(wù)是：對城市（縣城鎮(zhèn)）無依無靠、無家可歸、無法維持生活的老弱、殘廢、孤兒、棄嬰等收容安置和教養(yǎng);對職業(yè)乞丐、公開妓女等予以收容改造。教養(yǎng)院對救助對象有大致的分類，比如江蘇省將眾多教養(yǎng)院分類為老殘教養(yǎng)院、生產(chǎn)教養(yǎng)院、婦女教養(yǎng)院、兒童教養(yǎng)院、嬰幼院。教養(yǎng)院除了保證基本的衣食等，同時通過分類的方式強制性的通過勞動改造、技術(shù)教育等方式對各類人員進行教育，針對青壯年殘疾人員，根據(jù)殘疾情況增強文化技術(shù)教育，培養(yǎng)勞動技能;對孤兒和流浪兒童以教育為主;對嬰幼兒以生存為主，針對沒有勞動能力的老年人以養(yǎng)老為主。生產(chǎn)教養(yǎng)院通過購買紡織、印刷等機器讓教養(yǎng)院有勞動能力的達到勞動自給自足的目的，從而成為一個能在社會獨立生存能力的人，達到新中國一九五三年在董必武中國人民救濟代表會議上的報告中自救的宗旨。

隨著社會主義的不斷建設(shè)，排除了有勞動能力可以自給自足的人，城市中生產(chǎn)教養(yǎng)院隨之解散，取而代之的是養(yǎng)老院、社會福利院等單位。1956年農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨者，實行保吃、保穿、保燒、保醫(yī)、保葬（兒童則為保教），簡稱“五保”。1958年人民公社化時期，對五保戶實行集中供養(yǎng)，在全國各地興辦了一批敬老院。中國的敬老院是在農(nóng)村“五保戶”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。1959年5月，內(nèi)務(wù)部在湖北召開全國殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作現(xiàn)場會議，明確殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作是社會福利性質(zhì)，必須妥善安排生活，開展政治、文化教育，組織生產(chǎn)勞動，進行醫(yī)療護理，按照不同收養(yǎng)對象，調(diào)整福利機構(gòu)，實行分類教養(yǎng)，更好地貫徹社會福利政策和體現(xiàn)社會福利性質(zhì)。許多養(yǎng)老院紛紛響應(yīng)號召，增設(shè)浴室、理發(fā)室、小賣部等設(shè)施。1965年1月城市救濟事業(yè)單位工作會議精神，“以階級斗爭為綱”，討論部署對福利事業(yè)單位的整頓工作。同時，為了改變當時社會救濟事業(yè)單位多、小、散的局面，采取集中治理的方法，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，精簡機構(gòu)，調(diào)整布局，加強領(lǐng)導”的要求進行合并、并且撤銷不符合規(guī)定的小型養(yǎng)老院、福利院等機構(gòu)，精簡冗余的行政人員，統(tǒng)一將眾多養(yǎng)老院、兒童福利院命名為福利院。隨后的文化大革命”中，社會福利事業(yè)受到干擾，一些單位被撤銷，有的移交衛(wèi)生部門，改變了單位性質(zhì)。這些單位無一例外的進行的階級斗爭。

這一時期的養(yǎng)老機構(gòu)多以福利性質(zhì)為主，在政策的價值取向上主要以維持社會主義政權(quán)需要，穩(wěn)定社會治安。同時與計劃經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，一切均為政府包辦，政府利用行政手段強制控制著福利資源的分配，對福利機構(gòu)進行全方位的監(jiān)控。無論是在行政人員的編制與黨政機關(guān)的配置上，均體現(xiàn)出的是高強度下政府行政色彩。

二、我國養(yǎng)老機構(gòu)改革初階段：開放與社會化

十一屆三中全會的召開，拉開了社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的序幕，整個社會都圍繞著效率優(yōu)先的氛圍。民政工作也逐步回歸正軌，由于市場經(jīng)濟體制的確立，這一階段的養(yǎng)老保險不再僅僅依靠企業(yè)，而轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⑵髽I(yè)、個人三者共同承擔，不繳費者不得享有養(yǎng)老保險的待遇。這種強烈的市場化的刺激加速了養(yǎng)老保險社會化的進程。國家推出了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險改革的決定，如《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的決定》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》這些政策出臺推動了在養(yǎng)老保險的發(fā)展的同時，也帶動了機構(gòu)養(yǎng)老。現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老機構(gòu)正式登上歷史舞臺。

1979年，民政部召開全國城市救濟福利工作會議，會議研究了城市社會救濟福利工作如何為社會主義現(xiàn)代化服務(wù)的問題，進一步明確了今后的方針政策。立足于辦好現(xiàn)有的福利生產(chǎn)和福利事業(yè)，因地制宜地鞏固和發(fā)展福利生產(chǎn)和福利事業(yè)以及興辦集體所有制的福利生產(chǎn)和福利事業(yè)。在這次會議的召開后，國家加大對社會救濟的支持力度，并且根據(jù)物價變化，適度調(diào)整社會救濟的標準。1984年，民政部召開會議，進一步明確“社會福利社會辦”的指導思想，使社會福利事業(yè)從單一、封閉、由國家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⒓w、個人共辦，面向社會多渠道、多層次，多形式舉辦各種社會福利事業(yè)。1985年，民政部在湖南省湘潭市召開了全國城市社會福利事業(yè)單位深化改革工作座談會，會議認真總結(jié)了五年來城市社會福利事業(yè)取得的重大成就。漳州會議以來，全國城市社會福利事業(yè)有了很大發(fā)展，正在從封閉型向開放型、救濟型向福利型、單純供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復型轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了多渠道、多層次、多形式興辦城市社會福利事業(yè)的局面，標志著我國城市社會福利事業(yè)進入了建國以來最好的歷史時期。1986年，民政部制定的五年規(guī)劃，提出了社會福利事業(yè)改革發(fā)展綱要，包括轉(zhuǎn)變單一的國家負擔為國家、集體、個人三方共同負擔，由“救濟型”福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠汀备＠聵I(yè)、由“供養(yǎng)型”服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮B(yǎng)與康復相結(jié)合型”服務(wù)方式，爭取非政府組織支持等。某些民政部門主辦的養(yǎng)老機構(gòu)開始向非公辦老人開放。1989 年，民政部召開全國社會福利事業(yè)單位深化改革工作座談會，進一步提出“堅持社會福利社會辦的方針。1994 年第十次全國民政工作會議提出“深化福利事業(yè)改革，加快社會福利社會化的進程”的要求，廣泛吸收社會力量，吸引外資，使得福利事業(yè)單位向社會化、市場化靠攏。1997年，民政部與國家計委聯(lián)合頒布《民政事業(yè)發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標綱要》，明確了社會福利事業(yè)的改革方向與戰(zhàn)略。隨后，民政部發(fā)布了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，進一步加強對農(nóng)村敬老院管理方面的指導。 1998年，民政部發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對民辦非企業(yè)概念作了界定，對登記條件管理機關(guān)和管理辦法作了規(guī)定。同年，民政部在1998年以后，綜合各地的探索與實踐，在13個城市（廣州、上海、溫州、蘇州等）進行了社會福利社會化試點，這次試點，打破了傳統(tǒng)的政府包辦養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老機構(gòu)進一步向社會開放。

這一階段的養(yǎng)老機構(gòu)，打破了以往的政府包辦模式，逐步走向了社會化。在政策的價值取向上，以維護社會主義市場經(jīng)濟，穩(wěn)定社會為主;對于服務(wù)對象而言，老人們?nèi)∠松矸菹拗疲瑢ο蟛辉傧拗婆c鰥寡孤獨與五保人員，而是向社會開放，養(yǎng)老機構(gòu)逐漸接受自費老人;對于服務(wù)提供者來說，不再是政府包辦，而是引入了民間資本，如個人資本、社區(qū)、企業(yè)等;隨著市場經(jīng)濟的確立，養(yǎng)老機構(gòu)也從單純的救濟性質(zhì)轉(zhuǎn)向服務(wù)性質(zhì)。

三、 我國養(yǎng)老機構(gòu)改革深化階段：市場化與監(jiān)控

十五大之后，中國社會經(jīng)濟體制由國家控制的計劃經(jīng)濟向由市場調(diào)節(jié)的開放經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，不僅改變了人們的社會經(jīng)濟關(guān)系，也使人們的經(jīng)濟生活進入高風險社會。這種風險的典型代表之一就是養(yǎng)老風險，與此同時我國逐步步入老齡化社會，國家有意識的通過各種養(yǎng)老政策來降低養(yǎng)老風險，同時推動養(yǎng)老機構(gòu)的迅速發(fā)展，不再僅僅依靠公辦養(yǎng)老機構(gòu)，而且逐步開放養(yǎng)老市場，引入市場的力量調(diào)節(jié)養(yǎng)老市場供不應(yīng)求的局面。市場帶來的競爭也使得各養(yǎng)老機構(gòu)開始注重服務(wù)質(zhì)量。

2000 年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，在提出“國家資助社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)，建立投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、運營方式市場化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化的新型社會福利體系”的同時，還提出了社會福利機構(gòu)的建設(shè)用地、對社會福利機構(gòu)的用電按當?shù)刈顑?yōu)惠價格收費、以及成年孤殘人員優(yōu)先推薦就業(yè)與免費給予上崗前的培訓具體的優(yōu)惠政策，同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等11部委《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，其中詳細的提出了福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)，暫免征收企業(yè)所得稅，以及老年服務(wù)機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)的捐贈，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。2001 年，民政部發(fā)布了《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，對老年人社會福利機構(gòu)規(guī)范化管理提出了具體的規(guī)范要求。2002年，勞動和社會保障部制定《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》，對養(yǎng)老護理員的職業(yè)等級、職業(yè)環(huán)境、基本文化程度等都做出了規(guī)定。2005 年民政部出臺的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，明確鼓勵和支持社會辦福利機構(gòu)的發(fā)展有利于較快地增加福利服務(wù)設(shè)施數(shù)量，擴大福利事業(yè)的覆蓋面，對于有效緩解人口老齡化、家庭小型化和城市化發(fā)展進程所帶來的日益突出的社會福利服務(wù)供需之間的矛盾具有重要的作用。

民間資本的引入緩解了國家對于社會需求投資的不足，同時政府頒布的相關(guān)法律法規(guī)政策實施使其管理更加規(guī)范。社會福利社會化在政府沒有直接投入大量的資源成功緩解老齡化帶來的養(yǎng)老機構(gòu)不足的尷尬場面，滿足了老年人對老年福利的需求。也帶來了一系列的問題如民辦機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不一，利用政府優(yōu)惠土地經(jīng)營營利性事業(yè)，政府也在管理民辦機構(gòu)上監(jiān)管缺位等。

四、我國養(yǎng)老機構(gòu)改革突破階段：規(guī)范化與標準化

這一時期國家仍鼓勵社會福利社會化的政策，一方面，引導多元化資本進入養(yǎng)老機構(gòu)，另一方面規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。2012年民政部為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》，意見指出鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老、鼓勵民間資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施、參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于參與養(yǎng)老服務(wù)的民間資本給予優(yōu)惠，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)，同時明確提出民間資本舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以按照舉辦目的，區(qū)分營利和非營利性質(zhì)，自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型。按照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的要求，鼓勵境外資本在境內(nèi)投資設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)。對境內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)有的稅收等優(yōu)惠政策，同樣適用于符合條件的境外投資者。港澳地區(qū)服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

不僅對民間資本進一步放松，有營利性與非營利性的區(qū)別，并且支持港澳臺、外資進入。2013年民政部研究制定的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，兩個辦法在養(yǎng)老機構(gòu)游離政府監(jiān)管、服務(wù)不到位的情況下出臺，無疑是強調(diào)通過政府、社會、內(nèi)部治理等多方面進行規(guī)范，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)管理規(guī)范化、服務(wù)專業(yè)化。2015年，為了充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，民政部頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，意見指出支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)。鼓勵社會力量舉辦規(guī)模化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)跨區(qū)聯(lián)合、資源共享，發(fā)展異地互動養(yǎng)老。而后在2016年為了鼓勵民間資本更好的參與養(yǎng)老機構(gòu)的投資，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同出臺了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導意見》，該意見不僅提出了擴寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔保范圍，更好地滿足了養(yǎng)老企業(yè)多樣化融資需求，而且提出了優(yōu)化服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融組織體系、打造面向老年人的普惠金融等措施，一方面引導融資機構(gòu)加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)支持力度的同時，另一方面積極打造針對老年人服務(wù)專區(qū)，增強老年人服務(wù)意識。2017年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，意見指出，以全面提升養(yǎng)老機構(gòu)老人生活與生命質(zhì)量為目標，建立完善養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標準和評價監(jiān)管體系，堅決依法嚴懲欺老虐老等行為。

這一階段，養(yǎng)老機構(gòu)不再承擔著補充作用，而是以支柱作用發(fā)揮效用，政府對養(yǎng)老機構(gòu)加強規(guī)范，無論是法律、政策的制定都越來越細致，實際中政策的執(zhí)行性越來越強。同時對于養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量比上一階段的基本規(guī)范，各地在養(yǎng)老機構(gòu)從護理員、醫(yī)務(wù)人員、機構(gòu)文化等質(zhì)量上都出臺了具體要求。

養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展關(guān)乎著老年人生活幸福與否，同時也反映了一個國家的文明發(fā)展程度。在中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在市場經(jīng)濟的的沖擊下已經(jīng)不能滿足老年人的需求。政府在面對養(yǎng)老需求過剩的老年人，利用市場化的途徑滿足養(yǎng)老責任。從養(yǎng)老監(jiān)管政策可以看出，在整個社會主義市場經(jīng)濟的宏觀條件下，政府對于養(yǎng)老機構(gòu)是包辦嚴管——開放社會化——監(jiān)督控制——標準化規(guī)范化的態(tài)度轉(zhuǎn)換。宏觀政策調(diào)整的方向與這種需求相應(yīng)而生。養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管不僅受制于當下的宏觀政策，還受到社會發(fā)展程度、受到國家與社會的關(guān)系、國家福利模式等一系列因素的影響。從養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管歷史來說，作為社會穩(wěn)定發(fā)展不可或缺的因素，養(yǎng)老機構(gòu)不僅僅受到政府等國家行政機關(guān)的影響，在將來更受到非政府組織的影響。但是政府對于監(jiān)管中的主體地位是不會受到任何組織的影響。