取消或改革預售制度維護社會公平正義

石峰

摘要：現行預售制度的核心問題是有可能侵犯購房消費者權益、背離社會公平與正義。預售制度的廢存之爭，本質是大眾權益與局部利益之爭，是維護社會公平正義與背離社會公平正義之爭。擺在現行預售制度面前的出路只有兩條：要么徹底取消，要么改革完善。取消或改革的根本立足點就在于是否體現公平正義、是否建立公平公正的利益機制。取消或改革現行預售制度是貫徹落實黨的公平正義宗旨和執政理念的必然要求、是維護法律公平正義尊嚴的重要體現，也是保護購房消費者權益的根本舉措。

關鍵詞：預售制度;消費者權益;公平正義

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0037-42 收稿日期：2019-09-10

1現行預售制度的核心問題是有可能侵犯購房消費者權益、背離社會公平與正義

預售制度是我國《城市房地產管理法》確立的一項商品房銷售制度，并通過《城市房地產開發經營管理條例》《城市商品房預售管理辦法》《商品房銷售管理辦法》等法規規章貫徹施行。依據《城市商品房預售管理辦法》第2條或《商品房銷售管理辦法》第3條的界定，商品房預售是指“房地產開發企業將正在建設中的房屋（商品房）預先出售給承購人（買受人），由承購人（買受人）支付定金或房價款的行為”。也就是說，依據相關法規規定，我國商品房預售包括預訂和預售兩種行為。但由于相關法規并沒有對承購人（買受人）支付定金或房價款的方式及權益保障作出具體規定，在商品房交易實踐中，房地產開發企業（以下簡稱開發商）不約而同地選擇了最有利于自身的付款方式，即要求承購人（買受人）在簽訂商品房預售合同之日起一定期限內付完全部購房款或辦完銀行按揭手續。

預售制度設立的初衷是針對我國社會主義市場經濟發展初期極不發達的房地產市場供給狀況，鼓勵社會資本從事商品住宅開發、扶持房地產業發展，推動住房分配制度改革、促進由福利分配向市場購買轉型。作為房地產開發企業融資的一項重要手段，預售制度確實促進了房地產市場的發展和繁榮，但同時也成為房產市場亂象叢生的主要根源。諸如計量方面，易存在面積縮水、虛增公攤、變更規劃（提高容積率）等;質量方面，易有在偷工減料、以次充好、墻面開裂乃至地面下沉等;銷售方面，易存在重復抵押、重復銷售、捂盤惜售、捆綁銷售、偽造公文、合同欺詐、虛假宣傳、炒賣房號、哄抬房價、延遲交房、惡意圈錢、攜款潛逃等，上述這些，無不與預售制度相關。

我國《消費者權益保護法》在消費者權利章，具體規定了消費者享有商品的人身財產安全權、知悉權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權，等等。對照消費者這些應有權益，現行預售制度的設計及實施無不與其存在著根本抵牾。

首先是易侵犯消費者的公平交易權。具體體現在三個層面：一是交易方式的不公平。一般商品交易，基本遵循“一手交錢一手交貨”“錢貨兩清”的交易原則。即便是期貨交易，也必須是交易標的明確，買方只需繳納一定比例的保證金，而且保證金交由第三方監管，只有在標的物實現交割時才連同剩余款項撥付給賣方。但在現行預售制度下，購房消費者在與開發商簽訂預售合同后，一般要求在1月左右時間內付完全款或辦完銀行按揭手續，而住房交付卻設定2至3年乃至更長期限。這就意味著，消費者在未取得所購住房之前，必須犧牲自交納房款之日起至實際交付住房之日止全部價款的銀行存貸款利息或投資利得。這種交易方式上的不公平，本質上構成開發商對購房消費者權益的直接掠奪。二是交易價格的不公平。一般商品交易，基本遵循價值規律和等價交換原則，供求關系對價格的漲跌具有較強的調節作用。即便存在著一定的市場壟斷，也只是暫時現象，譬如農產品市場“姜你軍”“蒜你很”之類，最終將回歸到內在價值上來。而住房商品不同，其不可移動性決定了在同一地區、同一地段，只有個別甚至唯一供給主體;而其非標化與異質性又決定了其在同一地區、同一地段、乃至同一樓盤同種商品供給的稀缺性。開發商一旦獲得了某一宗地的開發權，也就獲得了該宗地塊商品房供給及銷售價格的主導權，供求關系對價格的調節已基本失去作用，消費者的議價權利基本被剝奪。在現房銷售制度下，因土地及先期開發費用投入，開發商存在著較大的資金占用、還貸以及流動性壓力，自然要加速開發、加速銷售、加速資金周轉、加速資本金回籠。但在現行預售制度下，由于先期開發投入的還貸或資金流動壓力輕松轉嫁給了購房消費者，使得開發商可以充分利用其壟斷地位和主導權，并借助于“捂盤惜售、捆綁銷售、虛假宣傳”等手段，以及“分期開發、分拆分批銷售”的開發與營銷策略的配合，制定階梯型漲價策略和超額壟斷價格，在原本就高于社會平均利潤的“壟斷利潤”之外，又進一步獲取遠遠超出社會平均利潤的“超額壟斷利潤”，實現對購房消費者權益的超額壟斷掠奪。三是購房消費者對所購標的物無法在質量計量上得到有效保障。在公平的市場交易機制下，住房質量、計量問題必將暴露在陽光之下，接受社會各界特別是購房消費者的監督與檢驗。而在現行預售制度下，購房消費者始終處于信息不對稱的弱勢一方，基本失去了對所購住房質量、計量的約束監督權;與此同時，預售制度也極大地增加了政府監管難度、提高了行政監管成本。開發商在質量上偷工減料、計量上弄虛作假，其本質構成開發商對購房消費者權益的非法掠奪。

其次是知悉權。在現房銷售情況下，購房消費者對其所購住房質量計量及其配套環境設施可以直觀了解，并通過法定機構的驗收合格證明等獲得一定程度的質量計量保障。但在預售制度下，購房消費者對其所購住房質量計量及其配套環境設施的了解僅限于開發商提供的戶型圖、樣板房或展示模型。開發商或其委托的銷售代理商為了抬高價格、促進銷售，通常對其所售住房及其配套服務設施進行夸大宣傳或虛假陳述，誘導購房消費者簽訂預售合同。而等到住房交付時，購房消費者發現面積縮水、質量瑕疵、配套設備設施存在缺陷等問題時，既成事實也只能被動接受。這種“先畫餅、再造餅”的銷售方式使得購房消費者“知悉（商品）真實情況的權利”變相地被剝奪了。

再次是自主選擇權。在現房銷售情況下，購房消費者對其所購商品住房質量及其配套環境設施，可以通過比較、鑒別，以用腳投票方式，選擇自己滿意的商品住宅。但在現行預售制度下，開發商利用其房產資源的壟斷地位和信息優勢，制造稀缺陷阱，把優質地段、優質樓層、優質房源，通過捂盤或虛假銷售方式遮蔽起來，等到其他地段、樓層、房源銷售完畢后，再以較高價格進行出售，造成購房消費者的選擇權利部分地被剝奪。

最后是人身財產安全權及依法求償權。一旦購房消費者預先付完全款，便失去了維護人身財產安全的主動權。特別是在遇到開發商惡意侵權、資金鏈斷裂以及重大質量安全事故等狀況時，購房消費者很難獲得人身及財產安全保障。理論上，當消費者人身及財產安全受到損害時，可以向責任方直接提出損失賠償請求，也可以向管理機關、仲裁機關、司法機關提出損失賠償請求。但實際維權過程中，由于我國現行司法監督機制不完善，當預售制度導致的侵權問題由個別性、局部性上升為普遍性甚至泛濫景象時，“法不責眾”也就異化為“法不護眾”。再加之開發商作為有限責任主體、更有甚者通過注銷等手段變更責任主體來規避責任義務、部分開發商利用其優勢地位與少數司法人員合謀等因素，購房消費者作為弱勢群體其權益很難得到伸張或依法保護。

總而言之，現行預售制度是以犧牲廣大購房消費者的利益換取開發商利益最大化的一種極其不公平的制度。

2關于預售制度的廢存之爭

2000年代中期以來，針對預售制度暴露的諸多問題，社會各界有關預售制度的廢存論爭一直沒有停止過。早在2004年，央行房地產金融分析小組撰寫的《中國房地產金融報告》指出，“很多市場風險和交易問題都源于預售制度，目前經營良好的房地產商已經積累了一定的實力，可以建議取消現行的預售制度，改期房銷售為現房銷售”。2006年“兩會”期間，33位代表直指房地產預售制度存在著“七大缺陷”，“建議取消房地產預售制度”，一度引起輿論嘩然。2009年民革中央提交“兩會”提案，明確指出“預售商品房制度缺陷客觀上為房地產開發商掠奪社會財富創造了條件”，“已成為房地產市場不規范的主要根源之一”，存在著“嚴重侵犯購房人的權益”“風險分擔機制嚴重缺失”“空手套白狼，套取詐騙銀行信貸資金”等三大問題，并建議“取消商品房預售制度，建立商品房竣工人市銷售制度”。2012年7月，中國社科院財經戰略研究院“住房問題研究”課題組發布報告，建議“在目前商品房庫存量較大的條件下，取消期房預售制度，有利于控制開發商資金鏈促其快建快銷”。隨后，市場傳聞將取消預售制度，引來廣大消費者一片叫好，最終卻被相關部門辟謠為“烏龍事件”。在2016年至2018年“去庫存”背景下，房地產市場“亂象叢生”“房價暴漲”等問題再次演變為輿論焦點，預售制度的“原罪”再次呈現在廣大民眾面前。2018年9月21日，媒體報道廣東省房協發布《關于請提供商品房預售許可有關意見的緊急通知》稱廣東省住房城鄉建設廳已擬定了有關材料，提出“商品房預售制度存在導致工程爛尾、違法違規銷售、交易不公平、房屋面積管理職能難以厘清、不平衡發展和低效率競爭等風險”，建議“降低預售制帶來的高杠桿效應，逐步取消商品房預售制度，全面實施現售”，由此再度引發有關預售制度廢存的全國性大討論。

概括起來，“取消論者”的論說，一般從現行預售制度存在的問題人手，分析其危害利弊得失，進而對取消預售制度的可行性與取消預售制度的時機進行論證。針對“取消論者”的意見，預售制度的維護者極力進行反駁與辯護。其核心論點是：預售制度促進了市場繁榮，增加了住房供給，改善了住房需求，是一種最有效率的制度;房價是由供求關系決定的，預售制度可以使購房者以較低價格購房;取消預售制度，房價將暴漲、許多開發商資金鏈將斷裂、將有大量爛尾樓出現、違約之風蔓延、最終將導致市場崩盤、影響國民經濟發展，等等。另有一些“專家學者”則給出了修補完善建議，諸如，嚴格準入、退出和懲罰機制，實施住房預售款的專項管理，建立保護購房者利益的補償和救助機制，健全房地產信息公開機制，建立開發商的信用管理體系，加強房地產市場監管，等等。

自1994年《城市房地產管理法》頒布算起，現行預售制度已存續了25年。自2004年央行報告首次建議取消預售制度起，社會各界已爭論了15年。然而，預售制度的廢存之爭迄今尚無一個定論，基本陷入“公說公有理，婆說婆有理”的怪圈之中。時至今日，有關預售制度的廢存論爭雖然暫時消停，但由預售制度所引發的市場亂象及社會矛盾并不因此而消除，相反形成蔓延、變異之勢，讓購房消費者依然防不勝防。譬如，近兩年盛行的“虛增裝修價款”“收取茶水費”“公攤計入裝修成本”，等等，乃至2018年7月由七部委聯合下發通知，決定自2018年7月初至12月底，在30個城市開展“打擊侵害群眾利益違法違規行為治理房地產市場亂象專項行動”。

實踐一再證明：不從鏟除制造房地產亂象及侵害購房消費者權益的制度土壤人手進行長效治理，僅靠簡單地修修補補或運動式的治理，很難維持房地產市場的長久健康平安。3取消或改革預售制度是維護社會公平正義的客觀需要

現行預售制度的廢存之爭，本質上是大眾權益與局部利益之爭，是維護社會公平正義與背離社會公平正義之爭。檢驗是非的標準只有一個，那就是社會公平正義。如果這項制度的設計及實施，的確存在著侵權、背離了社會公平與正義，就必須堅守人民的利益高于一切、公平正義高于一切的理念和宗旨，堅決地進行改革或取締。沒有任何考量能大過百姓利益、勝過公平正義，沒有任何理由和借口可以維護一項非公平正義嚴重侵害消費者權益的制度繼續存在下去。

當前，擺在現行預售制度面前的出路只有兩條：要么徹底取消，要么改革完善。在我國信用和法治基礎還相當薄弱的情況下，取消預售制度是最有效率的選擇，它能夠“快刀斬亂麻”，從本根上去除現行預售制度的一系列弊端，既還購房消費者的一個公道，也可節約政府監管成本、提高行政效能，但同時也失去了預售制度作為一種市場“銷售方式”存在的合理性和必要性，有把“臟水與孩子一同潑掉”的嫌疑。如果是改革完善，就只能作為一種“銷售方式”而存在，而不是作為開發商的“圈錢工具”而存在，就必須消解其融資功能，從本根上破除偏向開發商的單邊利益機制，立足于構建公平公正的利益機制，建立起完備的信用體系及失信違規懲戒機制，同時要加緊完善市場監管的法律制度。無論取消還是改革完善，其根本立足點就在于是否體現公平正義，是否有利于維護消費者合法權益，是否有助于化解金融及社會風險，是否有利于房地產業乃至社會經濟的健康長遠發展。

首先，取消或改革現行預售制度是貫徹落實黨的公平正義宗旨和執政理念的必然要求。

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是社會主義核心價值觀的重要體現，也是中國共產黨作為執政黨全心全意為人民服務根本宗旨的必然要求。黨的十八大明確提出，要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。黨的十八屆三中全會決定進一步強調，全面深化改革必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，“如果不能給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創造更加公平的社會環境，甚至導致更多不公平，改革就失去意義，也不可能持續”。

在談到經濟發展與公平正義的關系問題時，習近平總書記指出：“我們必須緊緊抓住經濟建設這個中心，推動經濟持續健康發展，進一步把‘蛋糕做大，為保障社會公平正義奠定更加堅實物質基礎。這樣講，并不是說就等著經濟發展起來了再解決社會公平正義問題。”“我們要在不斷發展的基礎上盡量把促進社會公平正義的事情做好，既盡力而為、又量力而行，努力使全體人民在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展。”針對社會上存在的有違社會公平正義的現象，習近平總書記強調，“我們講促進社會公平正義，就要從最廣大人民根本利益出發，多從社會發展水平、從社會大局、從全體人民的角度看待和處理這個問題。我國現階段存在的有違公平正義的現象，許多是發展中的問題，是能夠通過不斷發展，通過制度安排、法律規范、政策支持加以解決的。”“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革;哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現社會主義公平正義原則，更加有利于實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。”

現行預售制度是我國《城市房地產管理法》確立的一項制度。其設立之初，我國尚處于經濟體制轉型初期，當時國家財力有限，而住房供求矛盾突出，試圖借助預售制度鼓勵社會資本從事房地產開發、扶持房地產業發展。但是，這項制度在貫徹實施過程中，逐漸暴露出其嚴重侵害百姓利益、違背社會公平正義的弊端，現行預售制度問題的本質是規則不公平導致的權利不公平、機會不公平。如果說該制度設立初期，出于認識的局限性、發展的局限性，維護其存在，尚可以理解，那么時至今日，我國已成為全球第二大經濟體，經濟體制已成功轉型為社會主義市場經濟體制，房地產業發展的矛盾已從供給嚴重不足轉化為供求結構性矛盾，在此背景下，再以取消或改革現行預售制度會影響房地產業發展乃至影響經濟發展為借口維護其繼續存在，就無法讓廣大民眾信服。在此意義上說，取消或改革現行預售制度，既是回應廣大民眾呼聲，也是貫徹黨的公平正義宗旨和執政理念的必然要求。

其次，取消或改革現行預售制度是維護法律公平正義尊嚴的重要體現。

堅守公平正義，是法律賦予廣大公民的基本權利。我國《憲法》第33條規定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“國家尊重和保障人權”。《物權法》第3條第3款規定，“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”。作為落實憲法公平正義精神的《消費者權益保護法》第4條規定，“經營者與消費者進行交易，應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則”;第5條規定，“國家保護消費者的合法權益不受侵害”，“國家采取措施，保障消費者依法行使權利，維護消費者的合法權益”;第6條規定“保護消費者的合法權益是全社會的共同責任”，“國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費者合法權益的行為進行社會監督”。

現行預售制度雖然是我國《城市房地產管理法》確立的一項制度，但無數侵權事實反復說明，它是一項以犧牲一方（購房消費者）的人身安全或財產權益為代價換取另一方（開發商）財產權益最大化的一項極其不公平的交易制度。法律面前人人平等，首先要有“人人平等的法律制度”作保證。當一項法律制度規則本身就不平等，又如何能保證人們在這項法律制度面前獲得平等發展的權利？對于一項不公平的法律制度來說，出臺再多的修補措施或調控治理手段也難以確保人們在其面前獲得平等待遇。及時修訂《城市房地產管理法》，果斷取消或改革現行預售制度，既是回應廣大民眾呼聲、貫徹落實黨的公平正義宗旨的必然要求，也維護法律公平正義尊嚴的重要體現。