從公共管理角度淺談稅務機關在環境保護稅征收中存在的問題及對策

趙雙雙

摘 要：本文從政府在公共政策中的職能與責任出發，從中國的污染現狀引出環境外部性問題，接著政府出臺《環境保護稅法》，發揮政府職能，履行政府的責任，稅務機關深入、貫徹、落實《環境保護稅法》，力圖從立法和稅收角度改變環境現狀，最后，指出《環境保護稅法》制定上存在的問題和稅務機關在具體落實過程中需要改進的地方，以求最大程度的改善環境。

關鍵詞：環境保護法;外部性;稅制改革;政府行為

一.環境污染物性的理論基礎

在論及外部性理論方面，馬歇爾、庇古和科斯三位學者貢獻最大。

馬歇爾的“外部經濟”理論認為：“我們可把因任何一種貨物的生產規模之擴大而發生的經濟分為兩類：第一是有賴于重工業的一般發達的經濟;第二是有賴于從事重工業的個別企業的資源、組織和效率的經濟。我們可稱前者為外部經濟，后者為內部經濟。

庇古的“庇古稅”理論：馬歇爾理論指的是企業活動從外部受到影響，而庇古所指的是企業活動對外部的影響。庇古認為：由于環境污染具有負外部性，造成資源配置的低效和不公平，應該使用稅收手段增加企業的成本，征稅額應等于污染企業對外部環境所造成的損害，迫使企業將負外部性內部化，這樣資源配置就可以達到帕累托最優狀態。

科斯理論：關于科斯定理，比較流行的說法是：只要財產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現資源配置的帕累托最優。而實際上，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，財產權的明確有時是很困難的，交易成本很多時候也不為零。因此，依靠市場機制矯正外部性是有一定困難的。但是，科斯定理畢竟提供了一種通過市場機制解決外部性問題的一種新的思路和方法。

許多學者對環境問題的研究主要集中外環境污染的外部性上，環境規制手段作為外部性的解決辦法被提出。環境保護具有公共物品的屬性，而環境污染具有負外部性，這兩種特性導致市場調節機制失靈，從而必須借助政府的管理職能，對環境污染行為進行管制，即通過制定并實施有關環境污染與環境保護的規制政策和工具，對各相關經濟主體的經濟活動進行干預，從而更好實現社會經濟與生態環境和諧發展。而此時，環境保護稅法應運而生。

二.《環境保護稅法》的實施存在的問題

《中華人民共和國環境保護稅法》已于2018年1月1日起施行。其規定在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應當依法繳納環境保護稅。

環境保護稅法實施以來，對企業加大了監管力度，環境質量得到很大改善，但是政府在具體的實施方法和效果上還存在一定問題。

第一，征稅范圍窄、減免項目多。隨著環境問題嚴峻性的凸顯，很多國家擴大征收范圍和開設新的稅種，而現階段我國實施的環保稅法更多內容直接照搬排污費的標準，而新興的污染源（如二氧化碳排放問題、重金屬污染）并未納入環保稅的征稅范圍。另一方面，我國的環保稅法對特定的場所（城鎮污水處理廠、生活垃圾處理等）排放量不超標準給予減免稅的政策。根據環保局最新的數據監測，這些場所排放的污染物已經成為部分地區的主要污染源，治理措施不到位極可能產生嚴重的環境問題。

第二，環境保護稅稅率偏低，難以起到懲戒企業的作用。相比增值稅、企業所得稅等稅種而言，環保稅的稅率偏低，征收的稅款難以滿足環境治理的資金需求，在一定程度上增加財政的困難。與企業獲得經濟利益相比，企業負擔的環保稅所占比例較低，不能起到震懾企業的作用。

第三，在具體的征收中，因排污許可證制度落實不到位，許多企業沒用精確而系統的數據，稅務機關在征收過程中難以獲取準確的數據。另外，在稅務系統的征收環節，雖然采用按月計算，按季征收，但是對擁有多個排放口或多個污染物的企業來說，填寫報表過于復雜。同時由于報稅系統不穩定以及企業辦稅人員變動頻繁，導致企業提供的數據不能如實反映污染物的排放量，加大了環境保護稅的征收困難。

三.稅務部門的征管建議

第一，拓寬環境保護稅法征稅范圍，擴大稅基。

目前實施的環境保護稅法中的應稅污染物僅包括了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物，稅基范圍小，不利于環境保護目的實現，應稅污染物的類型要根據實際情況和經濟發展水平不斷調整和變化。同時要通過提高現行的環保稅稅率，淘汰部分高污染企業，促使企業自發轉型升級或進行技術革新。

同時，環境保護稅應實行差別稅率，稅率不應過度統一，應根據氣候條件、人口密度、經濟發展水平以及對環境清潔的需求程度，在不同地區確定不同的稅率。另一方面繼續提高稅率，使環境保護稅和資源價格直接掛鉤，通過價格機制反映出環境保護的重要性，促使企業主動節能降耗。

第二，進行稅制改革，改變稅收優惠方向。

想要增強企業的環保意識，就要提高企業購買環保設備的積極性，引導并鼓勵企業加大固定資產投入，采用加速折舊措施淘汰落后產能，加速更新設備，加大環保投入。大型煤炭、化工等企業在其購置的消煙除塵、處理三廢方面的環境保護設備，應納入增值稅抵扣范圍。同時，加大對企業治理污染的扶持力度，對企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，在企業所得稅方面，加大投資額的抵免幅度，結轉抵免的納稅年度由五年延長至十年。

第三，健全配套措施，確保多方面配合。

除了繼續加強稅務部門與環保部門的協作，還要求稅務機關與工商部門，衛生許可部門加大在環保方面合作，多方定期推送數據，同時實施嚴格的排污許可證制度。細化排污許可證的范圍和規定，賦予稅務部門對未領取或者超期的排污許可證企業給予警告、罰款乃至責令停業整改的權限。

另外，還要加強與財政部門的配合，地方財政部門應負責環境保護稅收入的分配和管理。要保證環保稅收資金用于生態破壞的補償和環境保護，對投資于環保項目諸如城市廢水和垃圾處理廠之類的科技環保企業，要加大財政扶持力度，在制定財政政策時應當更多傾向于環保維護，同時要規范和完善環保資金的審批和撥付程序，切實履行監督義務。

第四，參照消費稅征收特點，正確引導企業生產方向，調節供求關系。

部分環境保護稅征稅對象應從需求企業角度考慮，，而不應完全是從生產企業出發，對那些購買，使用高污染產品的企業或者與高污染企業有經濟往來的企業，都應納入環境保護稅征稅對象的參考范圍，從而對排污企業進行雙向制衡與約束。

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