湖北省民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的亮點·難點與突破點

陳澤華 蘇祖勤 趙玉亮

摘要湖北推進民族鄉鎮鄉村振興戰略有不少亮點，如省直和一些市州縣實施“1+1”對口幫扶工程、宜都潘家灣鄉“飛地經濟”、鐘祥楊橋村“社會治理積分制管理”;存在的主要難點是，民族鄉鎮經濟社會發展很不均衡、特色和優勢產業發展難落地、鄉村人才總量不足且流失嚴重等。建議將精準幫扶、市場化助推、發展有機農業和文化旅游產業、實施鄉村“綠卡”引才政策作為下一步工作的突破點，加快民族鄉鎮鄉村振興。

關鍵詞鄉村振興;民族鄉鎮;湖北

中圖分類號S-9?文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）18-0268-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.18.075

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Highlights， Difficulties and Breakthroughs of Implementing Rural Revitalization Strategy in Ethnic Townships of Hubei Province

CHEN Ze-hua， SU Zu-qin， ZHAO Yu-liang

（Research Center of Economic and Social Development of Hubei Nationalities， South-Central University for Nationalities， Wuhan，Hubei 430074）

AbstractThere are many highlights in promoting the rural township rural revitalization strategy in Hubei. For example， the province directly implements the “1+1” counterpart assistance project in some cities and counties， the “enclave economy” in Panjiawan Township， Yidu， and “management of social governance points system”in Yangqiao Village，Zhongxiang;the main difficulty lies in the fact that the economic and social development of ethnic townships is very uneven， the development of characteristics and advantageous industries is difficult， and the total number of rural talents is insufficient and the loss is serious.It is suggested that precision assistance， marketization boost， development of organic agriculture and cultural tourism industry， implementation of rural “green card” introduction policy as a breakthrough point in the next step， and accelerate the revitalization of ethnic townships and villages.

Key wordsRural revitalization;National township;Hubei

2018年8—11月，中南民族大學、湖北省民宗委聯合課題組根據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[1]的鄉村振興總要求，對全省12個民族鄉鎮展開了實地調研。課題組通過會議座談、深度訪談及問卷調查等方式，對民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的具體措施、工作成效、存在的問題進行了深入了解和分析，提出了加快湖北民族鄉鎮鄉村振興

戰略步伐的對策建議。剖析鄉村振興戰略的“湖北案例”，對當前全國正在推進的鄉村振興戰略具有一定的啟示意義。

1湖北省民族鄉鎮概況

湖北是一個多民族省份，除聚居民族地區的恩施自治州和五峰、長陽自治縣外，還有12個散雜居少數民族鄉鎮，其中回族鄉鎮5個、土家族鄉和侗族鄉各3個、白族鄉1個，民族鄉鎮行政區劃總面積2 395.65 km2，總人口299 446人，其中少數民族人口156 753人，約占民族鄉鎮總人口的52%（表1）。

概而言之，湖北民族鄉鎮主要有以下幾個方面的特點：

一是地處偏遠。除周郎嘴、沔城、老灣和九里4個鄉鎮外，其他8個鄉鎮均位于鄂西山區。如果按照湖北省有關部門確定的江漢平原、都市城郊、偏遠山區、兩江沿線四分法（湖北省以此作為鄉村振興分類施策的依據），則12個民族鄉鎮基本可以歸為江漢平原和偏遠山區2種類型。

二是人口少、塊頭小，經濟發展滯后。2017年12個民族鄉鎮的地區生產總值為98.36億元，人均生產總值為3.36萬元，比全省平均水平（6.21萬元）約少一半;農村居民人均可支配收入為12 730元，也低于全省平均水平（13 812元）。

三是貧困人口較多。截至2017年底，12個民族鄉鎮的貧困人口有65 990人，占民族鄉鎮總人口的22%，而同期全省貧困人口共有293.3萬，約占全省總人口的5%。

2湖北省民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的舉措及亮點

湖北省民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的舉措主要包括兩方面：一是省市縣政府對口幫扶，二是各民族鄉鎮主動作為。

2.1省市縣幫扶舉措及其亮點

2.1.1省級層面。

2.1.1.1政策法律保障。2007年9月，湖北省人大常務委員會修訂頒布《湖北省散居少數民族工作條例》;2018年11月7日，湖北省政府辦公廳發布《省人民政府辦公廳關于進一步支持民族鄉村加快發展的意見》（以下簡稱《意見》），明確民族鄉鎮的發展目標是：到2020年全省民族鄉村農民人均可支配收入達到或超過所在縣（市、區）平均水平，且低收入農戶人均可支配收入超過1萬元;各村集體經濟收入超過10萬元;教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障等基本民生公共服務均等化程度達到所在縣（市、區）平均水平。《意見》同時從財政支持、對口支援、基礎設施和特色村寨建設、特色產業、社會事業和改善民生、人才隊伍建設及組織保障等7個方面作出安排和部署。這些政策法律為全省民族鄉鎮的發展提供了有力的法治保障。

2.1.1.2項目與資金支持。從1996年開始，省政府設立了散居少數民族發展資金，用于支持民族鄉鎮發展。到2015年，資金額度已經從每鄉（鎮）每年50萬元調增到100萬元。2007年，省發改委、財政廳、農業廳等15個省直部門參與實施“1+1”對口幫扶工程，即幫扶部門每年為民族鄉鎮辦成?1～2件實事。截至2017年底，15個省直部門共為民族鄉鎮引進461個項目，直接幫扶資金5.306億元，間接帶動17.3億元幫扶資金落地[2]，極大地促進了民族鄉鎮經濟社會發展。

2.1.2所在市（州）縣。

恩施州自2007年始，每年安排45萬元州級散居少數民族發展資金支持4個民族鄉鎮發展，2017年增至90萬元;荊州市每年支持老灣鄉和卸甲坪鄉各20萬元發展資金，并對老灣鄉7個村居和卸甲坪鄉9個村居分別按照“1+1”模式（即1個市直部門對口幫扶1個村）和“2+1”模式（即1個市直部門和1個企業對口幫扶1個村）進行幫扶。洪湖市委市政府還成立了支持老灣鄉經濟社會發展領導小組，從市級戰略高度推進老灣鄉村振興;仙桃市每年向沔城鎮補助少數民族事業發展資金，自2016年起補助金額由每年30萬元調增至80萬元;荊門市和鐘祥市比照省“1+1”對口幫扶工程，聯合對九里鄉9村1場實施了“2+1”結對幫扶措施，到2017年底共幫扶資金404萬元。赤壁市對周郎嘴鎮實施實行了“零基數”稅收分成體制，將所有稅收分成全部返還，用于鄉鎮經濟社會發展。宜都市設立了少數民族發展專項資金并納入財政預算，每年按5%的增幅逐年增加，同時支持潘家灣鄉在宜都市沿江地區發展“飛地經濟”[3]（潘家灣鄉在宜都市城區借地興辦企業，稅收歸潘家灣鄉）。

2.2民族鄉鎮主要做法與典型經驗

民族鄉鎮圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，勇于創新，走出了各具特色的鄉村振興之路，其中有許多做法具有推廣價值。

2.2.1產業興旺。

鄉村振興的基礎是產業，產業興旺的關鍵在于特色。目前，12個民族鄉鎮特色產業發展已有一定的基礎和規模。如芭蕉、潘家灣、鐵爐3鄉鎮以茶葉為特色主導產業，定位精準并已形成規模（其中以芭蕉最為典型）。沔城、老灣、周郎嘴的“農業+旅游”正在起步，卸甲坪重點發展生態農業和溫泉度假產業，等等。此外，在宜都市相關部門支持下，潘家灣鄉發展“飛地經濟”，取得很好的效果。

2.2.2生態宜居。

目前，12個民族鄉鎮基本實現“組組通”（行政村之下各村民小組之間道路硬化），卸甲坪、九里、沔城等一些鄉鎮實現了“戶戶通”。同時，垃圾和生活污水處理設施、廁所革命基本實現鄉鎮全域覆蓋，如沔城、老灣、周郎嘴等鄉鎮建立了“戶分類、村收集、鎮轉運、市處理”的鄉村垃圾處理長效運營機制[4]，村容村貌大為改觀。

2.2.3鄉風文明。

為使優秀民族文化得到傳承和弘揚，民族鄉鎮都對本民族文化加大了挖掘和保護力度。潘家灣鄉和長潭河鄉建設民俗文化博物館，來展示和宣傳民族文化;卸甲坪鄉出版了10余套“土家文化”叢書，設立民族文化課堂;下谷坪鄉聘請專家制定民間文化搶救性保護方案，開發了“皮影、唐戲、發財鼓、土家繡”等一系列內涵豐富、品位高雅的旅游文化產品;芭蕉鄉和鐵爐鄉成立了文藝表演隊，把本民族特有的文藝表演搬上了舞臺;九里鄉為當地居民籌建了農家書屋;周郎嘴鎮開展了鄉鎮民族運動會;老灣鄉積極支持楹聯詩詞協會“送聯下鄉”，等等。形式多樣的鄉村文化活動不僅豐富了當地居民的業余生活，也促使鄉村精神面貌發生了巨大的變化。

2.2.4治理有效。

社會自組織對完善鄉村治理體系有著舉足輕重的地位，政府應堅持培育、促進和管控、監督并重的原則，以積極姿態進行扶持和依法管理，以更好地發揮各類社會自組織的作用[5]。目前，周郎嘴、沔城、老灣、九里等回族鄉鎮都成立了回民事務管理委員會（或寺管會），在幫助鄉鎮政府協調、處理回民內部或回漢之間的矛盾糾紛時起到了至關重要的作用;其他民族鄉鎮也都設有鄉賢理事會、紅白喜事理事會、楹聯詩詞協會等民間協會組織，在規范村民行為、維護良好民風等方面發揮著不可替代的作用。村規民約是根據相關法律、法規、政策，結合本村實際，制定的涉及村風民俗、社會公共道德、社會管理、精神文明建設等方面約束規范村民行為的一種規章制度，它介于法律與道德之間，是村民自治和法治、德治“三治融合”的重要載體[6]。目前，12個民族鄉鎮的所有鄉村都制定有村規民約，不少地方還在村規民約的實施方面進行創新。如九里鄉的楊橋村建立起“社會治理積分制管理”，將村規民約積分化，按照平安建設、道德建設、鄉村建設三大板塊對個人品德、家庭美德、社會公德、參加公益活動等事項設置相應分數，并依戶記錄，村委會根據累計分數對每家每戶進行獎懲。

2.2.5生活富裕。

各民族鄉鎮主要是通過發展產業或者幫助村民創業來帶動村民脫貧致富。例如，周郎嘴、老灣、沔城、下谷坪、卸甲坪等鄉鎮集全鄉之力發展鄉村旅游，帶動村民就業;長潭河、曉關、芭蕉以及鐵爐等鄉鎮積極引導鄉村建立茶葉生產合作社，村民以茶田入股并獲得分紅。此外，鄉鎮政府充分發揮省市（縣）直有關部門的幫扶作用，協助村民創業，增強村民自身致富的內生動力。

2.3湖北省民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的成效

一是民族鄉鎮經濟實力顯著增強。截至2017年底，12個民族鄉鎮的地區生產總值和人均生產總值分別達到98.36億元和3.36萬元（表2），比2012年分別增長68.5億元和1.35萬元，增幅達?70.15%和67.16%，鄉鎮財政收入從1.53億元增長到2.93億元，增幅達91.5%。

二是民族鄉鎮民生事業全面進步。2017年，12個民族鄉鎮的農村居民人均可支配收入達到12 730元，比2012年增長78.94%。農村義務教育階段毛入學率達到100%;廣播電視覆蓋率達到92.1%;基本醫療保險覆蓋率達到89.56%，比5年前提高約14百分點。

三是精準脫貧全面發力，貧困發生率持續下降。2012—2017五年間，12個民族鄉鎮共減少貧困戶5 660戶、貧困人口21 269人，整體脫貧率達51.69%。

3湖北省民族鄉鎮實施鄉村振興戰略的難點及其成因

3.1難點

難點或難度的大小是相對設定目標而言的。根據前文《意見》的部署，12個民族鄉鎮鄉村振興的近期目標是：到2020年，農民人均可支配收入達到或超過所在縣市平均水平，且低收入農戶人均可支配收入超過1萬元。

從表3可以看出，目前只有周郎嘴等5個民族鄉鎮農村人均可支配收入達到或超過所在縣市平均水平，且有4個民族鄉鎮農村人均可支配收入未超過1萬元。目前距2020年已不足2年時間，達成12個民族鄉鎮鄉村振興近期目標的最大難點是達成農村人均可支配收入超過1萬元的目標。

3.2難點的成因

3.2.112個民族鄉鎮經濟社會發展很不均衡。

表4表明，12個民族鄉鎮在人均生產總值及農村居民人均可支配收入方面差距較大，如人均生產總值排名第一的沔城鎮達6.85萬元，而排名第十二的下谷坪鄉則只有1.39萬元，兩者相差近5倍。農村居民人均可支配收入居第一的周郎嘴鎮為18 787元，是處于第12位的下谷坪鄉（7 775元）的2.4倍。

3.2.2特色和優勢產業發展難落地。

目前，除恩施4個民族鄉鎮（芭蕉、曉關、長潭河、鐵爐）形成了以茶葉為核心的產業發展體系外，其他民族鄉鎮還沒有形成特色和優勢明顯的產業、甚至尚未找到發展方向。具體可分為如下幾種情況：①沒有特色和優勢產業可以依傍，也沒有找到發展方向。如

湖北口鄉。②地理位置偏遠，基礎設施落后，難以吸引資本進入。湖北口鄉、鐵爐就存在這方面的問題。③有一定的產業基礎，但尚未形成規模和特色。如老灣鄉的清真牛肉食品已有一定名氣，政府也在有意識打造牛肉餐飲及清真鹵制品一條街，但由于規模有限，對鄉村經濟的帶動和輻射力有限。沔城鎮的情況也類似，該鎮是湖北回族歷史最悠久的地區，旅游資源富集，但目前尚未有效開發。

3.2.3鄉村人才總量不足，流失嚴重。

12個民族鄉鎮中，沔城、老灣、芭蕉幾個靠近城市的鄉鎮人才問題相對較小，其余鄉鎮均存在人才嚴重短缺及人才結構不合理問題，尤其以湖北口、卸甲坪及鐵爐等邊遠鄉鎮為甚。例如，鐵爐鄉2016年新招聘教師20人，但調離的有16人;2017年新招14人，調離8人;截至2018年10月，新招進5人卻調離17人，空缺12名教師，只能聘請臨時教師。此外，村級人才也嚴重缺乏。抽樣調查顯示，12個民族鄉鎮的村干部中致富能人大約只占10%，這和經濟發達鄉鎮情況差別很大。同時，92.7%的村沒有企業，53.7%的村沒有專業種植和養殖大戶，48.8%的村沒有個體工商戶。

3.2.4缺乏引領和推進鄉村振興戰略實施的專項規劃。

根據課題組初步統計，全省12個民族鄉鎮中只有2個鎮已經或準備編制鄉村振興規劃，占比17%，80%以上的村沒有任何發展規劃。即使有少數做過專項規劃的地方，由于規劃完整性不夠，后續運營項目策劃缺失，致使規劃預期目標未能如期實現。如潘家灣鄉的呂家坳村，環境宜人、風景秀麗，其村莊各項基礎設施也已相當完備，但由于缺乏運營策劃能力，鄉村旅游一直不溫不火。

4湖北省民族鄉鎮推進鄉村振興戰略的突破點

4.1加強統籌規劃

湖北省制度化對口幫扶12個民族鄉鎮已逾10年，其中有許多值得推廣的經驗需要總結，也有不少因形勢變化而需要改進的地方。建議在績效評估的基礎上，編制湖北省民族鄉鎮鄉村振興總體規劃，對戰略目標、主要任務、重點工程、戰略步驟及具體措施等[7]作出系統安排，以指導民族鄉鎮鄉村振興有序化建設。

同時，要盡快編制民族鄉鎮鄉村振興戰略實施總體規劃。當前，編制鄉村振興或發展規劃十分必要和緊迫：一是可以使鄉村干部和群眾對當地資源優勢有深切的認識，提振發展信心;二是對內引導農民創業、對外招商有依據和方向;三是可有效避免無序建設，破壞生態環境。

4.2實施精準幫扶

目前，上級政府幫扶存在不夠精準的問題。以省“1+1”幫扶工程為例，下谷坪鄉是12個民族鄉鎮中人均生產總值和可支配收入排名最后的鄉鎮，但獲得幫扶資金最少。長潭河、曉關、湖北口及鐵爐等比較落后的鄉鎮，獲得的資金支持也比較少。同時，許多民族鄉鎮反映，省直部門幫扶目前只能按自身職能而不能按鄉鎮最急需給予資金項目。建議各級政府根據民族鄉鎮的具體情況對接幫扶單位，如經濟發展水平最落后的民族鄉鎮配對財政能力最強的政府部門，民族鄉鎮發展的短板則由職能最相近的政府部門配對幫扶。

4.3加強市場化助推

要同時利用好政府這只“看的見的手”和市場這只“看不見的手”，按照市場經濟發展規律，根據市場需求的變化，完善相關產權制度和要素市場化配置[8]。目前，省市縣相關部門對口幫扶以資金或項目為主，這對于改善民族鄉鎮基礎設施和民生無疑具有十分重要的意義。但是，從根本和長遠看，民族鄉鎮最需要的是市場與人才。可借鑒杭州市與恩施州對口幫扶經驗，由武漢市的一個城區對接一個民族鄉鎮，城區在產業合作、勞務協作、人才支援、農產品銷售平臺等方面進行幫扶。國務院辦公廳《關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰的指導意見》〔國辦發（2018）129號〕也提出了類似的要求。資金幫扶、特別是類似省直“1+1”幫扶工程應視12個民族鄉鎮基礎設施完善程度逐步減少，同時將幫扶重心轉向省內其他落后鄉鎮。

4.4發展有機農業和回族文化旅游產業

12個民族鄉鎮正好處于江漢平原和偏遠山區兩大地理區塊，而這兩大地理區塊又基本與回族文化和土苗文化兩大文化區塊（系統）重合，這是湖北民族鄉鎮鄉村產業振興應當考慮和重視的因素。

從偏遠山區因素看，工業基礎薄弱、生態環保約束和交通不便等決定這類區域必須發展具有高附加值的農林產業，那么，有機農業就是比較好的選擇。根據鶴峰縣鄔陽鄉全域有機產業發展的經驗，武陵山區海拔、地理地形特點及氣候等條件適宜發展有機農業。在有機農業的大前提下，各鄉鎮及村可以“一鎮一案”“一村一品”[9]。如芭蕉、曉關、長潭河、老灣等鄉鎮茶產業已有很好的基礎，可以發展有機茶;卸甲坪靠近武漢城市群，可以發展有機水果和蔬菜。

從江漢平原和回族文化區塊因素看，休閑農業、清真食品及湖北回族歷史文化旅游是比較好的選擇。老灣鄉已形成清真食品產業，可以做大做強;沔城湖北回族歷史文化積淀豐厚，可以主打“荊楚回族第一鄉”旅游品牌;湖北口既是偏遠山區，又是回族鄉鎮，可以兩者結合——發展牛羊飼養產業，作為清真食品原材料基地。

4.5創新農村人才政策

與發達地區相比，多數民族鄉鎮地處偏遠，經濟發展滯后，條件艱苦，要實現人才振興必須進行政策創新。可考慮采取以下措施。

其一，制定多層次、多形式的新型職業農民培訓教育體系，建立技術培訓、學校教育等多種培訓形式[10];大力挖掘和培養本土鄉村人才。仿效遼寧、安徽、四川等地的做法，設立“農村基層人才振興資金”，以支持偏遠民族鄉鎮人才?振興。

其二，在基層津貼、職稱評定、職級晉升及人才招聘等方面實行傾斜政策以吸引和穩定黨政和教科文衛等事業人才。例如，目前湖北偏遠地區基層津貼只有400元左右，建議提高為800～1 000元;基層專業技術人員職稱評聘實行優惠政策，等等。

其三，改革農村戶籍、土地及村級治理等方面制度，以吸引資本和人才下鄉。目前，由于政策嚴控外地人落戶農村，企業家及其他人才很難流入農村。建議偏遠民族鄉鎮率先改革，在土地退出機制成熟的條件下[11]，允許在鄉村興業、服務滿一定年限并做出一定貢獻的外籍人申領“綠卡”，享有村民權利。

參考文獻

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