南寧市農村宅基地退出機制的探索

李芳

[摘 要]農村宅基地退出是提高農村土地資源利用的有效途徑。本文通過分析南寧市農村宅基地的現狀，針對宅基地退出存在的困難與障礙，分析設計南寧市宅基地退出機制的目標與思路，探索構建南寧市農村宅基地退出機制。

[關鍵詞]農村宅基地;退出;機制

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

2019年中央一號文件提出開展閑置宅基地復墾試點。允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。近年來，南寧市“城鄉建設用地增減掛鉤”等土地綜合整治項目如火如荼地順利推進，但相比當前農村宅基地用地粗放、無序擴張、一戶多宅、閑置空置浪費的現象并沒有得到有效改善。農村宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農民手中的宅基地資產，實現農民土地財產權益，有效解決農村宅基地低效利用和閑置浪費問題，為鄉村振興的產業項目落地提供用地保障，進一步促進城鄉一體化發展。

1 南寧市農村宅基地現狀

1.1 南寧市農村居民點用地現狀

與2017年相比，南寧市2018年常住人口由280.88萬人減少到276.5萬人，一年間農村人口減少了4.38萬人。根據年度變更調查統計，截至2018年底，南寧市農村居民點用地為71359.81公頃，與2009年二調農村居民點用地 69768.33公頃相比，9年間增長了1591.48公頃，年均增長176.83公頃;與2017年相比，農村居民點用地增加了256.17公頃。根據《鎮規劃標準（GB50188-2007）》，現有村鎮人均建設用地大于140平方米的，應減至140平方米以內。2018年，南寧市常住農村人口相比2017年減少了4.38萬人，減幅為1.56%，按照人均村莊用地140平方米的標準進行測算，則2018年南寧市農村居民點用地應減少6.13.2公頃。而實際上，農村人口減少，農村居民點用地面積不僅沒有減少，與2017年相比，反而增加256.17公頃，增幅為0.36%。主要原因是由于南寧市尚未建立農村宅基地退出機制，雖然農村人口逐漸向城鎮遷移，常住農村人口也在減少，但是遷移的這部分農村人口所擁有的宅基地并沒有退出。同時，這部分人依然傾向于在農村占有宅基地作為后備保障。

一方面，新分戶農戶對宅基地的剛性需求，迫使農村居民點用地向外延擴張，導致存量農村居民點用地被不斷“做大”;另一方面，農村宅基地退出機制缺失導致政府想走內部挖潛集約利用的困難重重，比如“一戶多宅”、“建新不交舊”、面積超占、違法占地、閑置宅基地等現象非常普遍，造成宅基地管理的乏力，又反過來加劇了宅基地的無序。這些不僅造成了土地資源的嚴重浪費，也給自然資源部門帶來巨大的管理壓力。

1.2 南寧市增減掛鉤項目實施情況

根據《廣西壯族自治區政府辦公廳關于印發廣西易地扶貧搬遷可復墾宅基地及城鄉建設用地增減掛鉤潛力調查實施方案的通知》（桂政辦電〔2017〕180號）精神，南寧市于2017年8月至11月開展了城鄉建設用地增減掛鉤潛力調查，經調查全市可復墾潛力為3778.7446公頃，其中易地扶貧搬遷點117.8137公頃、農村居民點復墾2102.2981公頃和廢棄采礦用地復墾1558.6328公頃。截至2018年12月31日，南寧市共申報116個增減掛鉤項目，拆舊區總規模3407.0264公頃，占增減掛鉤可復墾潛力的90.16%，其中已批復立項的項目有79個，拆舊區總規模2325.1578公頃，占增減掛鉤可復墾潛力的61.53%，未批復立項的項目有37個，拆舊區總規模1081.8686公頃，占增減掛鉤復墾潛力的28.63%。目前南寧市城鄉建設用地增減掛鉤節余周轉指標全部通過“廣西壯族自治區指標網上交易系統”公開掛牌的方式進行，實現周轉指標有償出讓、受讓。

城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的作用，一方面，激發農村土地活力，緩解城鄉建設用地緊張。增減掛鉤的實施不僅可以減少對年度用地計劃指標的過度依賴，也可以解決城鎮用地發展空間不足的問題，更可以有效解決耕地占補平衡瓶頸問題。另一方面，激活農村資源，加快農村宅基地退出，促進城鄉協調發展。增減掛鉤的實施不僅可以引導村莊的布局集聚，促進節約集約用地，還可以有效提升農村人居生活環境的改善。同時，節余周轉指標有償交易，深度貧困地區還可以跨省域調劑交易等重大政策紅利，還為脫貧攻堅和鄉村振興等籌措資金，拓寬資金渠道，顯化農村宅基地的財產性收入。

2 南寧市農村宅基地退出的困難和障礙

2.1 缺乏農村宅基地退出補償標準

適當合理的補償標準是推進農村宅基地順利退出的關鍵，目前南寧市缺乏統一正式的農村宅基地退出補償標準，農村宅基地退出的補償往往具有隨意性。因為宅基地退出利益相關主體均要求追求自身利益的最大化，而農村宅基地退出補償價格又是各利益相關主體博弈均衡的結果。如果補償標準過高，將超出地方政府的財政支付范圍;如果補償標準過低，農民的利益將得不到有效保障。但是實際中農村宅基地退出的補償標準與農戶所期望達到的理想補償標準往往相差甚遠，導致農村宅基地退出難以推進。

2.2 潛藏農村宅基地“隱性流轉”風險

根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）明確規定，改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民購買宅基地。南寧市作為廣西壯族自治區的首府城市，城市快速擴容發展，吸引了大量的區內外流動人口，尤其是各地來邕進城務工的人員和農民工，他們需要大量低成本的居所。又由于南寧市城鄉結合部的農村宅基地管理不規范或“重審批疏于管理”原因，讓部分開發商瞄準了這個特殊空間，而現行政策對已建成的“小產權房”處理相對滯后，無形中降低了開發商的投資風險，導致宅基地流轉“隱形市場”泛濫，特別是近幾年的“小產權房”增量問題十分驚人，這些隱性交易在非集體成員之間私下交易，是無法辦理不動產登記的，也就無法得到法律的有效保障，極易引發產權糾紛，這些因素進一步加劇農村宅基地退出工作的復雜程度，進而影響農村宅基地退出工作的順利推進。

2.3 農民退出農村宅基地的積極性不高

一是農民固有的“鄉土情結”比較深厚，對農村宅基地退出政策的關心度與認知度比較低，從而容易受到“從眾心理”等諸多社會心理因素的影響。二是宅基地的使用年限長、農民享有長期占用使用權、使用條件比較自由、使用不收費用等福利優惠，農民想長期占用、使用，因此，很多農民擁有不止一套宅基地，“一戶多宅”現象在農村非常普遍。三是目前我國缺少農村宅基地退出的相關法律法規，導致農村宅基地退出“無章可循、無法可依”，農戶也一直處于政策的觀望和徘徊階段。因此，諸多因素都影響農民退出宅基地的積極性，給農村宅基地退出工作造成很大的阻力。

2.4 退出農村宅基地后的社會保障

對農民來說退出農村宅基地的社會保障問題是決定其是否退出農村宅基地的非常重要的因素，“生計是民生之本”，這說明農民對宅基地退出后的“可持續生計”問題是首先需要考慮的關鍵問題。一方面，因為當今社會農民本身在社會上仍然是一個弱勢群體，其生計資本主要是土地資本，如果退出宅基地，就很有可能離開農村、離開其賴以生存的土地，為此其必須有一個穩定的工作來支撐他的生計，否則農民是不會輕易退出宅基地的。另一方面，宅基地退出后續補償保障體系還不健全，而解決宅基地退出農民的生活后顧之憂是促使有意愿農民積極退出宅基地的源動力。

3 南寧市農村宅基地退出思路和機制構建

3.1 構建退出機制的目標與思路

宅基地的現狀的無序有其固有的歷史農村土地制度根源，土地利用上的無序造成管理的乏力，而管理效率的低下又加劇了利用上的無序，成為新的歷史遺留問題，三者是相關牽制，彼此相互影響的關系。因此，目標上要實現廢棄宅基地全部退出，超標宅基地要倒逼主動退出和閑置宅基地要逐步有序退出。區域差異上，要結合區域特性，因地制宜，選取適宜的退出模式，制定適合本地區發展的農村宅基地退出機制。

第一，在南寧市欠發達的偏遠農村地區，由于缺乏優勢資源產業，幾乎所有的農戶都保留著對農村承包土地的強依賴性，僅依靠村集體或農戶投資推動農村宅基地規模退出以改善農村基礎設施建設和生活環境，效果幾乎是微乎其微。因此，在引力方面，應制定切實可行的補償方案，引導農民主動退出廢棄農村宅基地，充分發揮引力作用。在推力方面，應加大政府財政投資和市場投資力度，充分利用當地的自然條件優勢，將村莊整治、增減掛鉤、土地復墾等土地綜合整治項目整合起來，減少資金的重復浪費，有序推動農戶退出超標準廢棄宅基地，將退出的宅基地整理復墾為耕地，為實現耕地保護目標提供便利條件，還可以帶動農業耕作型經濟發展，也是增加農戶財產性收入渠道的有效途徑。

第二，在南寧市的城郊接合部或有優越資源優勢的農村地區，農民就業方式比較多元化，受經濟利益的驅使，宅基地退出市場相對活躍。但是由于集體經濟組織不健全，成員身份不明晰，內部管理不規范，宅基地退出補償資金管理不完善并缺乏相關法律程序的保護，導致部分農戶權益受損，進而容易引發產權糾紛。因此，在引力方面，受經濟利益驅使，農民退出宅基地的意愿比較高，可以將退出的宅基地深度開發為經營性建設用地，還可以進一步帶動地區經濟發展、解決剩余勞動力就業問題。在推力方面，可以采用多元化的開發模式，拓展農村宅基地的商業開發形式，激活農村宅基地的財產性收益功能。在經濟利益的驅使下，農民當然會將空置、閑置宅基地利用起來;政府層面要在遵循地區規劃發展規律的基礎上嚴格監管宅基地退出補償資金的來源、定價、籌集和運營體系，促進城鄉互動協同發展、維護農戶產權利益。

3.2 構建南寧市農村宅基地退出機制

3.2.1 以保證農民利益為核心的農村宅基地退出與補償機制

一是要充分尊重農民的意愿，如果由政府強制推進宅基地的退出，會對農村社會穩定造成負面影響。因此，政府的工作重心應該由主導宅基地退出轉為農村宅基地的退出政策制度環境的實施，引入市場投資，激勵農民自愿退出宅基地的積極性。二是要制定宅基地基準地價，合理確定補償標準及范圍。按照“同地同價”原則，由市場來確定宅基地退出的最終補償價格，增加農民退出宅基地的動力。三是根據退出模式的不同靈活選擇補償資金的來源。宅基地退出政策的推進是一個循序漸進的過程，隨著宅基地退出政策向縱深推進，政府和市場所扮演的角色也隨之發生轉變。四是要加強補償資金監管。政府要建立對農村宅基地退出、補償、后期整理資金的監督機制，堅持“項目不變、渠道不亂”的原則，對宅基地退出的全過程跟蹤問責、監督檢查。整個宅基地退出全過程一定要做到公開、透明，動態變化及時做好公示，宅基地退出的推進情況及時向群眾通報，村委會負責做好群眾的思想工作。

3.2.2 因地制宜靈活選擇農村宅基地退出的模式

政府應按照因地制宜的原則采取不同的宅基地退出模式。第一類是廢棄宅基地退出模式。2017年和2018年這兩年以來，南寧市農村宅基地退出模式主要是利用廢棄宅基地退出后復耕，將拆舊地塊的農村宅基地轉變為農用地，騰出來的建設用地指標通過“廣西壯族自治區指標網上交易統一平臺”賣給城鄉建設用地指標緊缺的地區，即“增減掛”，以縣區人民政府為主導，補償資金來自社會資本方。第二類是利用閑置宅基地開發經營模式。該模式主要應用于擁有優勢資源的農村地區，農民將閑置宅基地流轉到村集體，由村集體與社會資本方合作開發，進行山水林田湖綜合整治，改善鄉村生態人居環境，并對閑置農村宅基地進行包裝經營發展民宿、鄉村旅游、休閑觀光旅游等新型產業業態。由村集體將宅基地財產性收益分配給農民。第三類是宅基地轉變為國有建設用地模式。該模式主要適用在城郊接合部，拆除宅基地上的住房后將宅基地收為國有，并在原宅基地的部分地塊上新建高層安置房。退出宅基地的農民可以按照成本購買安置房或通過“地票”或“房票”方式或貨幣補償方式購買商品房。這樣的模式，農村宅基地的產權性質發生根本性轉變，由農村集體建設用地轉變為國有建設用地，除部分面積用于安置房外可以騰出相當數量的國有建設用地。同時還可以為農戶辦理相關城鎮醫療養老保障手續，其置換的安置房按相關規定可上市交易轉讓，獲得與城鎮商品房同等的財產權，促進農民向市民化的轉變，加快推進城鎮化的發展。目前南寧市在五象新區范圍結合征地拆遷工作，實行的“房票”就是這類模式，此類模式運用比較成功的還有重慶“地票”模式、天津“宅基地換房”模式、溫州“宅基地征用”模式，等等。

3.2.3 以廣西壯族自治區指標網上交易統一平臺為依托規范農村宅基地退出程序和制度

規范化、制度化、標準化的宅基地退出機制，既能保障農民的財產免受侵害，又能利于農村宅基地的退出。目前南寧市的有利條件就是在自治區層面有統一的建設用地指標交易平臺，即“廣西壯族自治區指標網上交易統一平臺”，可以實現在市內、省內，甚至跨省交易建設用地指標，保障退出后的宅基地建設用地指標能充分發揮作用，反過來又可以進一步推動政府層面、社會資本方和農民退出宅基地的積極性，加快農村宅基地的退出工作。退出程序可以參照現行很多的認定退出程序如精準扶貧中的貧困戶認定和退出程序，首先對“一戶多宅、面積超標”等農戶進行識別，然后對其進行宣傳教育和按照標準給予相關的補助，最后大力宣傳農村宅基地退出帶頭人，對他們的行為進行表彰，帶動其他農戶有序退出多占、違占、閑置等農村宅基地。

3.2.4 建立農村宅基地退出激勵機制

建立農村宅基地退出激勵機制關鍵在于適當的獎勵制度，適當的獎勵可以提升農民退出農村宅基地的積極性，引導農民自愿有償退出農村宅基地。政府應制定多樣化的激勵獎勵方式和科學合理的標準。對于主動自愿退出宅基地的農民給予一定的補償。一是可以貨幣補償、城市住房補償、就業安置以及社保補償等多樣化的獎勵方式。二是根據“交易成本理論”，科學制定宅基地退出的合理獎勵標準，鼓勵和引導農民主動退出多占、違占、閑置的宅基地，提高南寧市農村宅基地資源的使用效率，減少農村宅基地無序外延擴張。

3.2.5 保障農民退出宅基地后生活可持續的保障機制

建立健全的農村社會保障機制是實現農村宅基地退出的前提，也是構建和諧社會、實現鄉村振興的必然要求。從農村宅基地的功能來看，農村的宅基地使用權具有社會福利保障的性質，對農村社會穩定起著關鍵性的保障作用。農民在退出農村宅基地后可能會遇到一系列的問題，比如：生活成本增加、增加交通的成本、生計的保障等問題。因此，要建立健全農村社會福利保障機制，將退出農村宅基地的農戶社會保障納入新型農村合作醫療保障范圍、加強農民養老保險等措施，使得農民能老有所養、病有所醫、住有所居，解除南寧市農村宅基地退出農戶的后顧之憂，化解農戶的顧慮與擔憂。

4 結語

南寧市農村宅基地退出機制是一個龐大而又復雜的系統工程，存在的問題主要體現在缺乏農村宅基地退出的補償標準、潛藏農村宅基地“隱性流轉”風險、農民退出農村宅基地的積極性不高、退出農村宅基地后的社會保障等問題。因此，南寧市從目標上要實現廢棄宅基地全部退出，超標宅基地要倒逼主動退出和閑置宅基地要逐步有序退出;從采取的模式上要分偏遠農村地區和城郊接合部的農村地區，因地制宜;具體機制上，應積極地從以保證農民利益為核心的農村宅基地退出與補償機制、因地制宜靈活選擇農村宅基地退出的模式、以廣西壯族自治區指標網上交易統一平臺為依托規范農村宅基地退出程序和制度、建立農村宅基地退出激勵機制、保障農民退出宅基地后生活可持續為保障的農村宅基地退出與保障機制五個方面，調動農民的積極性，確保農村宅基地逐步有序退出。

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