宅基地“三權(quán)分置”背景下重慶市閑置農(nóng)房盤活利用思路探討

邵恒心 宇德良 宋德義

[摘 要]該文章采取現(xiàn)狀調(diào)查法與大數(shù)據(jù)分析法，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”背景下重慶市閑置農(nóng)房盤活利用思路進(jìn)行了充分探討。研究結(jié)果表明：當(dāng)前閑置農(nóng)房盤活還存在規(guī)劃引導(dǎo)不足、政策配套不夠、法律法規(guī)制約等問題，建議按照“資格權(quán)穩(wěn)定、使用權(quán)放活、分類利用、組織有序、平臺(tái)健全、政策激勵(lì)”的總體思路，持續(xù)做好相關(guān)工作：一是努力確保宅基地資格權(quán)長期穩(wěn)定;二是著力放活閑置宅基地和農(nóng)房使用權(quán);三是閑置宅基地和農(nóng)房盤活應(yīng)因地制宜、分類利用;四是積極加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用組織管理;五是努力健全閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用平臺(tái)基礎(chǔ);六是積極加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用政策支持。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置;宅基地;閑置農(nóng)房;盤活利用

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

近年來，國家各部委圍繞深化農(nóng)村改革，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，深入實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，先后推出了一大批含金量高的改革試點(diǎn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。但隨著農(nóng)村“三項(xiàng)改革”試點(diǎn)的深入實(shí)施和農(nóng)村“三變改革”的持續(xù)推進(jìn)，部分地區(qū)在深化宅基地管理制度改革、促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房價(jià)值顯化方面遭遇“腸梗阻”，這里面既有集體經(jīng)濟(jì)組織總體實(shí)力偏弱、農(nóng)民退地缺乏“定心丸”等問題，也有宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍受限等原因，國家適時(shí)提出宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民心里預(yù)期、打通城鄉(xiāng)要素自由融通“腸梗阻”、促進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房資產(chǎn)顯化具有重要意義。

重慶作為西部地區(qū)唯一直轄市和全國首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)特征明顯，城鄉(xiāng)區(qū)域間差異較大，生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。2017年，全市增加常住人口26.73萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率64.08%，較上年提高1.48個(gè)百分點(diǎn)，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到63689元（9433美元），比上年增長8.3%，總體步入休閑度假時(shí)代。一方面是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城導(dǎo)致農(nóng)房閑置;另一方面是城市對(duì)于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的需求急劇增加，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地空間保障不足。為扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、助力脫貧攻堅(jiān)，重慶市以宅基地“三權(quán)分置”改革為契機(jī)，重點(diǎn)針對(duì)閑置農(nóng)房盤活利用開展了專題調(diào)研。

2 重慶市閑置農(nóng)房調(diào)查

2.1 閑置農(nóng)房調(diào)查方法

要實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和農(nóng)房有效盤活利用，摸清家底是前提。一直以來，對(duì)于農(nóng)房空置率的調(diào)查多采用抽樣調(diào)查方式，但受樣本數(shù)量和代表性影響，無法做到全面精準(zhǔn)的反映。為此，調(diào)研組創(chuàng)新方式方法，采用農(nóng)村用電大數(shù)據(jù)分析與實(shí)地抽樣核驗(yàn)相結(jié)合的方法，對(duì)重慶閑置農(nóng)房實(shí)現(xiàn)了全面摸底和精確定位。具體做法：一是以2016年末農(nóng)戶電表數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用累計(jì)頻率曲線法，尋找閑置農(nóng)房用電量判定標(biāo)準(zhǔn)，初步確定將月度用電量低于10度的農(nóng)房確定為閑置農(nóng)房，并根據(jù)持續(xù)時(shí)間將連續(xù)12個(gè)月月度用電量低于10度的農(nóng)房確定為連續(xù)整棟閑置農(nóng)房;二是依據(jù)前述判定標(biāo)準(zhǔn)，隨機(jī)選取渝北區(qū)石船鎮(zhèn)石壁村、石柱縣中益鄉(xiāng)建鋒村等8個(gè)村共776戶初步判定為連續(xù)整棟閑置的農(nóng)房進(jìn)行實(shí)地核驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)確為連續(xù)整棟閑置的農(nóng)房為770戶，說明連續(xù)整棟閑置農(nóng)房用電判定標(biāo)準(zhǔn)基本可行;三是依據(jù)最終確定的連續(xù)整棟閑置農(nóng)房用電判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶電表數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總分析和區(qū)域分布特征分析。

2.2 閑置農(nóng)房總量及分布

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，重慶市共有農(nóng)房總量658.4萬余棟，涉及39個(gè)區(qū)縣，其中主城區(qū)79.4萬余棟，渝西片區(qū)285.6萬余棟，渝東北片區(qū)206.5萬余棟，渝東南片區(qū)86.9萬余棟。從農(nóng)房連續(xù)整棟閑置情況來看，全市共有連續(xù)整棟閑置農(nóng)房155.9萬余棟，占全市農(nóng)村住房總量的23.7%。主城區(qū)共有連續(xù)整棟閑置農(nóng)房18.9萬余棟，占主城區(qū)農(nóng)村住房總量的23.8%。渝西片區(qū)共有連續(xù)整棟閑置農(nóng)房66.9萬余棟，占渝西片區(qū)農(nóng)村住房總量的23.1%。渝東北片區(qū)共有連續(xù)整棟閑置農(nóng)房51.7萬余棟，占渝東北片區(qū)農(nóng)村住房總量的25.0%。渝東南片區(qū)共有連續(xù)整棟閑置農(nóng)房19.3萬余棟，占渝東南片區(qū)農(nóng)村住房總量的22.2%。從區(qū)域分布來看，74.6%的連續(xù)整棟閑置農(nóng)房分布于渝西和渝東北兩個(gè)片區(qū)。從調(diào)研村的農(nóng)房閑置原因來看，主要為一戶多宅、建新不拆舊、農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城、農(nóng)房流轉(zhuǎn)不暢等導(dǎo)致。

3 閑置農(nóng)房盤活利用主要做法及問題

3.1 閑置農(nóng)房盤活利用主要做法

針對(duì)當(dāng)前宅基地和農(nóng)房閑置現(xiàn)象，調(diào)研組通過典型區(qū)縣調(diào)研，對(duì)目前重慶閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用主要做法進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，主要包括三種方式：一是修葺保留。重慶部分區(qū)縣（如城口縣）啟動(dòng)了傳統(tǒng)村落保護(hù)相關(guān)工作，對(duì)于民俗文化底蘊(yùn)深厚，開發(fā)利用價(jià)值較高，但開發(fā)時(shí)機(jī)尚不成熟的空置農(nóng)房，采取了修葺保留的處置方式。二是土地復(fù)墾。重點(diǎn)以地票、增減掛鉤和高山生態(tài)扶貧搬遷三種方式進(jìn)行。此種方式側(cè)重于建設(shè)用地指標(biāo)的盤活利用，重點(diǎn)考慮了宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的收益分配問題，例如，地票交易所得價(jià)款按照85：15的比例在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織間進(jìn)行收益分配。三是探索經(jīng)營性開發(fā)利用。在開發(fā)主體上，主要有企業(yè)、合作社和農(nóng)民自身;在開發(fā)利用方式上，有的是通過點(diǎn)征，有的是采取以地入股以房聯(lián)營;在經(jīng)營方向上，主要發(fā)展農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村民宿。

3.2 閑置農(nóng)房盤活利用主要問題

從目前三種方式的操作情況來看，閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用基本以土地復(fù)墾為主，其他兩種方式為輔，在因地制宜、差異發(fā)展上還需加強(qiáng)，在脫貧攻堅(jiān)方面，更多是“一錘子”買賣，扶貧的長遠(yuǎn)效益和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不足。究其原因，主要是閑置宅基地和農(nóng)房進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)利用制約明顯，具體體現(xiàn)在：一是農(nóng)民對(duì)于退出宅基地或把閑置農(nóng)房交給企業(yè)用于經(jīng)營性開發(fā)利用心存顧慮，信心不足，擔(dān)心后續(xù)沒有保障;二是受法律法規(guī)制約，閑置宅基地或農(nóng)房流轉(zhuǎn)范圍對(duì)象僅限集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，極大地影響了社會(huì)資本進(jìn)入;三是作為宅基地“三權(quán)”各主體間收益分配機(jī)制不健全;四是閑置農(nóng)房開發(fā)利用呈現(xiàn)國土、規(guī)劃、城鄉(xiāng)建委等多部門“九龍治水”現(xiàn)象，部門間缺乏統(tǒng)一有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制;五是規(guī)劃引導(dǎo)不足，開發(fā)品質(zhì)不高，特色不夠鮮明，同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重;六是政策配套不足，在產(chǎn)權(quán)辦理、產(chǎn)業(yè)扶持、抵押融資、資產(chǎn)處置等方面政策支持不夠。以工商登記辦理為例，社會(huì)資本出資、農(nóng)民以地入股以房聯(lián)營共同成立企業(yè)，需要辦理工商注冊(cè)時(shí)，工商部門注冊(cè)辦理的前提是能實(shí)行資產(chǎn)處置，而目前農(nóng)村入股聯(lián)營資產(chǎn)多難以有效處置，達(dá)不到工商登記要求，導(dǎo)致企業(yè)推進(jìn)困難。

4 閑置農(nóng)房盤活利用對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用問題，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和宅基地“三權(quán)分置”要求，調(diào)研組建議按照“資格權(quán)穩(wěn)定、使用權(quán)放活、分類利用、組織有序、平臺(tái)健全、政策激勵(lì)”的總體思路，持續(xù)做好相關(guān)工作。

一是努力確保宅基地資格權(quán)長期穩(wěn)定。宅基地資格權(quán)設(shè)置初衷就是為了考慮農(nóng)民進(jìn)城后仍然具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，享有宅基地取得、分配和使用的權(quán)利，從而讓農(nóng)民吃上“定心丸”，能夠放心地退出現(xiàn)有閑置宅基地和農(nóng)房，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)使用權(quán)放活。從這個(gè)角度來看，為消除農(nóng)民退地心理顧慮，保持宅基地資格權(quán)長期穩(wěn)定毋容置疑，現(xiàn)在需要重點(diǎn)考慮的問題就是資格權(quán)認(rèn)定、流轉(zhuǎn)與實(shí)現(xiàn)方式問題。調(diào)研組認(rèn)為，關(guān)于資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、有房與無房不同情形、本集體經(jīng)濟(jì)組織存量宅基地情況等制定差別化的認(rèn)定辦法，一經(jīng)認(rèn)定便不予流轉(zhuǎn)。同時(shí)，為便于宅基地規(guī)模管控和土地節(jié)約集約利用，宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要設(shè)定一定的成本和時(shí)間，即資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)是無償使用，且需要重點(diǎn)滿足兩方面條件：一方面是不得突破現(xiàn)有耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等;另一方面，所在集體經(jīng)濟(jì)組織要有一定的節(jié)余宅基地指標(biāo)。此外，村集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)建立資格權(quán)動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，資格權(quán)雖可保持長期穩(wěn)定，但一旦回村建房導(dǎo)致資格權(quán)實(shí)現(xiàn)，即取消現(xiàn)有資格權(quán)。

二是著力放活閑置宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。調(diào)研組認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”政策設(shè)置一定程度上打破了地隨房走的慣例，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，一方面通過分割，宅基地可以出租、互換、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，另一方面，由于農(nóng)房所有權(quán)歸屬農(nóng)民，農(nóng)房使用權(quán)可在更大范圍、更多主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從這個(gè)角度來看，為促進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用，需要重點(diǎn)在三方面予以放活：一是在利用主體上予以放活。要允許農(nóng)民自身、農(nóng)宅合作社、市場主體、政府等多主體共同參與閑置農(nóng)房開發(fā)利用，在利用主體確定上，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)具有使用優(yōu)先權(quán)。二是在流轉(zhuǎn)方式上予以放活。要允許以土地征收、租賃、互換、入股聯(lián)營等多種方式實(shí)現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)。三是在流轉(zhuǎn)用途上予以放活。要在杜絕用于小產(chǎn)權(quán)開發(fā)，修建別墅大院和私人會(huì)館前提下，允許適度轉(zhuǎn)變用途，用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

三是閑置宅基地和農(nóng)房盤活應(yīng)因地制宜、分類利用。調(diào)研組認(rèn)為，對(duì)于閑置宅基地和農(nóng)房不應(yīng)一刀切地采取復(fù)墾盤活方式，而應(yīng)綜合考慮閑置農(nóng)房自身?xiàng)l件、歷史價(jià)值、交通區(qū)位狀況、周邊自然資源稟賦等因素，實(shí)行差別對(duì)待、因地制宜、分類利用。對(duì)于部分山清水秀、自然或歷史人文價(jià)值較高的農(nóng)房，可通過加工、改造、包裝后，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿;對(duì)于部分流轉(zhuǎn)價(jià)值較高、有企業(yè)愿意租用或合股經(jīng)營的，可通過收儲(chǔ)后用于出租、入股聯(lián)營，作為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)辦公用房使用;對(duì)于部分閑置破舊、復(fù)墾意愿強(qiáng)烈、不宜改造利用的閑置農(nóng)房，可開展地票復(fù)墾或增減掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)多渠道顯化農(nóng)房價(jià)值。

四是積極加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用組織管理。閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用體量大、任務(wù)重，涉及國土、規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)、消防等多個(gè)部門，涉及土地整治、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、村村通建設(shè)、扶貧專項(xiàng)等多項(xiàng)資金。為加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌，整合各類資金，凝聚管理合力、資金合力，建議由市級(jí)政府統(tǒng)籌指導(dǎo)全市閑置宅地基和農(nóng)房盤活利用工作，具體負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)、制度頂層設(shè)計(jì)、區(qū)縣閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用工作指導(dǎo)與行為規(guī)范。各區(qū)縣政府作為閑置宅地基和農(nóng)房盤活利用實(shí)施主體，應(yīng)結(jié)合區(qū)縣實(shí)際，制定本區(qū)縣具體實(shí)施方案、幫扶政策等，統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)內(nèi)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用具體實(shí)施工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場對(duì)接主體，負(fù)責(zé)閑置宅基地和農(nóng)房儲(chǔ)備、項(xiàng)目洽談、信息審核上報(bào)、服務(wù)監(jiān)管與利益協(xié)調(diào)等。市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心統(tǒng)籌做好閑置宅基地和農(nóng)房信息收集、發(fā)布與交易撮合相關(guān)工作。

五是努力健全閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用平臺(tái)基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房與現(xiàn)實(shí)需求的有效對(duì)接，建議以現(xiàn)有農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，拓展構(gòu)建閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用規(guī)范化管理信息平臺(tái)。平臺(tái)具體實(shí)現(xiàn)如下基本功能：一是信息發(fā)布與查詢。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織審核通過的閑置宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)信息和經(jīng)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心審核通過的承租信息，可在該平臺(tái)予以發(fā)布。同時(shí)，可實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和農(nóng)房坐落、大小、周邊資源稟賦情況、成交信息等的便捷查詢。二是信息統(tǒng)計(jì)與推送。按照日、月、季、年等時(shí)間維度，平臺(tái)應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)信息條數(shù)、閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用面積、資金情況等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，作為區(qū)縣考核的重要依據(jù)。

六是積極加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用政策支持。主要可探索四方面支持：一是對(duì)于利用農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息平臺(tái)發(fā)布閑置宅基地和農(nóng)房供求信息的，免收信息發(fā)布費(fèi)。二是對(duì)于開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達(dá)到一定規(guī)模（如利用閑置宅基地和農(nóng)房面積占比30%以上），建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)符合一定要求（如星級(jí)農(nóng)家樂）或利用閑置宅基地和農(nóng)房組建鄉(xiāng)村旅游合作社、進(jìn)行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)科技、興建老年人互助照料中心等的，給予一定政策性獎(jiǎng)補(bǔ)。三是對(duì)利用閑置宅基地和農(nóng)房進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、發(fā)展養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游的給予優(yōu)先融資支持，并為有市場、有效益、守信用、風(fēng)險(xiǎn)可控的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供增信服務(wù)。同時(shí)，探索建立閑置宅基地和農(nóng)房租賃進(jìn)場交易+評(píng)估擔(dān)保+抵押融資+資產(chǎn)處置機(jī)制，開展閑置宅基地和農(nóng)房長期租賃合同質(zhì)押融資。四是對(duì)于開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達(dá)到一定規(guī)模的優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于征收再利用的，可將閑置宅基地和農(nóng)房相鄰的建設(shè)用地一并納入土地利用總體規(guī)劃，辦理土地征收和公開處置手續(xù)，進(jìn)行集中開發(fā)。對(duì)于項(xiàng)目紅線外涉及使用非永久基礎(chǔ)設(shè)施用地，在不改變?cè)恋匦再|(zhì)的前提下，可允許通過流轉(zhuǎn)等方式依法取得土地使用權(quán)。

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