教育扶貧視閾下鄉村教師支持政策執行效果研究

李釗 譚剛

摘要：以新疆維吾爾自治區鄉村教師支持計劃為切入點，基于史密斯政策執行理論模型，結合新疆維吾爾自治區阿瓦提縣14所中小學的調研數據，對政策執行效果進行綜合分析與評價。結果表明，該縣鄉村教師支持計劃整體執行效果一般。政策執行過程中，一些略顯籠統的政策內容為政策自上而下執行留足了空間，政策模糊執行造成政策阻滯;政策資源靶向偏差，政策執行中精英俘獲現象明顯;鄉村教師對政策的認知度不高，內驅力不足。據此，該縣需強化政策完整性，降低選擇性執行風險;加大對政策執行后期監督與反饋，謹防政府行政自由裁量權逾越權力邊界;逐步提升鄉村教師對政策的認同度與參與度，以期更好地推進教育扶貧工作。

關鍵詞：鄉村教師支持政策;執行效果;史密斯政策執行模型;因子分析

中圖分類號：G459? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）17-0140-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.037? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： This paper takes the rural teacher support plan as the breakthrough point， follows T. B. Smith's research paradigm of policy implementation process， and combines the data of 14 primary and secondary schools （including teaching points） in Awati County to make a comprehensive analysis and evaluation of the policy implementation effect. The results show that the overall implementation effect of the "Rural Teacher Support Plan" in this county is general. In the process of policy implementation， some general policy contents leave enough flexibility space for policy implementation from top to bottom， which results in the obstruction of policy vague implementation; the deviation of policy resources targeting， the phenomenon of elite capture in policy implementation is prominent; the awareness of rural teachers is not high， and the internal drive is insufficient. Accordingly， the county should ensure to strengthen the policy integrity and reduce the risk of selective implementation; increase the supervision and feedback on the late implementation of the policy， and guard against the government's administrative discretion exceeding the power boundary; and gradually enhance the recognition and participation of rural teachers in order to better promote poverty alleviation through education.

Key words： rural teacher support policy; implementation effect; Smith policy implementation model; factor analysis

教育扶貧作為中國實現脫貧攻堅的重要路徑，近年來教育部門會同相關部門相繼出臺多項教育扶貧政策[1]。黨的十九大報告提出“注重扶貧同扶志、扶智相結合”，《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》成為新時期教育脫貧工作的行動綱領。教育扶貧作用機理的發揮離不開教師，范先佐[2]指出農村教育水平提升的關鍵在于教師。當前，西部不發達地區農村教師隊伍建設普遍面臨著職業吸引力不強、擴充渠道狹窄、鄉村教師流失率偏高等發展困境。《中國農村教育發展報告（2013—2014）》指出，近年來鄉村教師流失率高，鄉村教師流動意愿強烈，有流動意愿的教師占到71.12%。在此背景下，為防止貧困代際傳播和加強鄉村教師隊伍建設，《新疆維吾爾自治區鄉村教師支持計劃》（下文簡稱鄉村教師支持計劃）的頒布實施，在某種程度上為新疆維吾爾自治區鄉村教師發展帶來了政策支持。

鄉村教師支持計劃作為一項教育政策，隸屬于公共政策范疇，它在推動鄉村教育扶貧工作中具有重要的現實意義。自執行以來，受政策價值偏好、區域經濟發展差異及教育資源多寡等影響，研究學者對政策文本靜態分析、執行機構、政策環境等動態執行過程缺乏統一認識[3-7]。史密斯政策執行模型為揭示政策執行過程的動態復雜性提供了全新視角與解釋框架。本研究通過對新疆維吾爾自治區阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行效果進行評估，在分析政策執行制約因素基礎上提出對策建議。

1? 教育扶貧與鄉村教師支持計劃的邏輯關系

1）政策隸屬關系。教育扶貧作為中國扶貧開發的一種方式，注重發揮教育在扶貧工作中的基礎性作用。黨的十大八以來，教育部加大政策落實，啟動執行教育扶貧全覆蓋行動，出臺了20多項教育扶貧政策。鄉村教師支持計劃作為教育扶貧政策體系的子政策，其屬于補充性政策，主要針對鄉村教師，二者存在政策隸屬關系;政策目標導向均為阻斷貧困代際傳播。

2）教育扶貧功能。教育扶貧旨在切實發揮教育的重要作用，通過彌補貧困地區教育短板以提高貧困人口科學文化素質與脫貧致富的內生能力，促進各類教育均衡發展，阻斷貧困代際傳播，并最終實現貧困地區穩定而長久脫貧[8，9]。貧困地區教育發展水平落后，教師質量參差不齊，教育扶貧作用的有效發揮離不開教師。鄉村教育發展關鍵在教師，核心是教育質量提升[10]。當前鄉村教師普遍面臨著職業吸引力不強、流失率偏高等各種困境，為更好地穩定鄉村教師隊伍建設、促進鄉村教育發展，更好地推動教育扶貧工作有序推進，國家出臺鄉村教師支持計劃。通過政策扶持，實現教育資源合理配置，對實現教育均衡具有重要的現實意義。

2? 理論模型與評價指標的構建

史密斯指出，影響政策執行的4個因素在政策執行過程中會相互作用，形成張力。政策執行產生張力背后隱含沖突，影響政策制定者與執行者的原定計劃[11]。政策執行機構、目標群體和政策環境等均制約著政策執行效果。政策內容的模糊性為政策選擇性執行提供靈活的空間;政府執行機構工作人員能力、素質等差異，自由裁量權觸碰權力邊界、價值偏好等影響政策執行效果;目標群體認知度、滿意度及政策環境的支撐成為不可或缺的考量[12，13]。本研究以教育扶貧政策鄉村教師支持計劃為研究切入點，以阿瓦提縣為研究區域，遵循史密斯政策執行過程研究范式，通過構建評價指標體系，對政策執行效果進行綜合評價，旨在逐步明晰政策文本靜態表述與政策動態執行之間的差距，切實有效地發揮教師在教育扶貧機理中的重要作用，持續有序地推進教育扶貧工作。史密斯政策執行過程模型見圖1。

基于史密斯政策執行過程模型，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境4個維度構建了鄉村教師支持計劃執行效果評估指標體系[14]，見表1。

3? 數據來源與研究方法

3.1? 數據來源

本研究以新疆維吾爾自治區阿克蘇地區阿瓦提縣為研究區域，隨機選取14所鄉鎮學校及村教學點任課教師為研究對象，共發放問卷218份，回收212份，有效問卷206份，有效問卷率為97.17%。

3.2? 研究方法

依據史密斯政策執行過程模型初步構建鄉村教師支持計劃評估指標體系，整理原始數據，運用因子分析法，最終得到各指標的權重。

式中，j為原始變量的個數，i為經過主成分分析方法提取出來的公因子個數。

4? 結果與分析

運用SPSS 21.0進行因子分析，具體步驟包含：①數據同向化處理;②因子適宜性檢驗;③公因子提取及載荷矩陣求解;④因子命名、旋轉;⑤計算因子得分;⑥借助相關系數矩陣、反映像相關矩陣、巴特利特球度檢驗與KMO檢驗方法對輸出結果進行分析。

4.1? KMO及Bartletts檢驗

KMO為0.872，P=0.000<0.05，說明變量之間存在相關關系，適合作因子分析。

4.2? 指標變量公因子提取

運用SPSS 21.0統計軟件提取的前4個公因子的特征值均大于1，累計方差貢獻率達71.723%，滿足作因子分析的基本前提，提取的4個公因子可以很好地解釋所有變量，見表2。

4.3? 指標變量公因子命名

根據載荷矩陣率，對公因子進行命名，載荷矩陣率越高，提取公因子越可更好地解釋該變量，見表3。由表3可以看出，公因子1對社會文化環境因素、政治因素、經濟因素載荷最高;公因子2對目標群體參與度、滿意度、認同度載荷最高;公因子3對政府執行力、監管性、政策改進性載荷最高;而公因子4對政策協調性、可行性與政策目標達成性載荷最高。在對實地調研數據分析基礎上，旋轉之后載荷矩陣與最初設定的鄉村教師支持計劃政策執行效果評估指標體系相吻合。

4.4? 指標權重確定

指標權重是指各個指標在整個評價指標體系中的價值高低及所占比例大小的量化值。本研究中，指標權重包括二級指標對于一級指標的權重及三級指標對一級指標的權重。權重系數的合理與否直接關系到最終測算結果的可信度。一級指標鄉村教師支持計劃執行效果評價，即目標層;二級指標指通過因子分析提取出來的4個公因子，計算指標權重可通過對其累計貢獻率歸一化處理，見表4;三級指標對于目標層的權重，可根據各變量在公因子上的得分系數及各公因子累計貢獻率進行測算，主成分得分系數結果見表5。

根據旋轉后的主成分貢獻率以及各變量在每個主成分上的得分系數，對該指標在各成分線性組合中的系數進行加權平均，可以得到每個變量的指標系數。由于所有的指標權重和為1，所以要在指標系數基礎上歸一化，即可確定每個指標的權重，見表6。

4.5? 指標體系與評估模型

根據分析結果可得出阿瓦提縣鄉村教師支持計劃實施評估指標體系及權重值（表7）。根據該體系中各指標的權重值建立評估模型如下：

式中，Y為政策評估得分，Xi為政策評估的二級指標得分，ai為政策評估二級指標的權重值，aij為政策評估三級指標的權重值，Xij為政策評估三級指標的平均得分。

4.6? 實證結果

在評估模型確立的基礎上，代入阿瓦提縣14所學校的調研數據，可得鄉村教師支持計劃政策執行效果最終得分。4個公因子分別為政策本身（理想化政策）、執行機構、目標群體和政策環境，具體得分如下：政策本身（理想化政策）3.56分;政策執行機構2.74分;目標群體3.42分;政策環境3.15分;鄉村教師支持政策綜合評估得分為3.09分。通過運用李克特五點量表設置評價標準，界定為1～5個維度，分別賦1～5分。

阿瓦提縣鄉村教師支持計劃得分中等，說明政策執行效果一般。4個公因子中政策環境得分偏低。政策執行受政策環境制約，阿瓦提縣作為貧困縣，其經濟發展水平和教育水平都相對落后，在這種經濟環境支撐下，政策執行較乏力。得分最低的為政策執行機構，說明政策執行過程中，一些略顯籠統的政策內容為政策自上而下的執行留足了靈活性空間，政策模糊執行造成政策阻滯。目標群體得分一般，說明鄉村教師對政策的認知度偏低，內驅力不足。相關政策落實不到位，存在選擇性執行的風險，教師任教意愿不強;精英俘獲致使優質教師資源難以下沉，村教學點為最末端的利益獲得者。政府政策執行力不足、監督反饋機制不完善，是后續政策執行需關注的問題。

在后續政策執行過程中，阿瓦提縣需完善政策，減少政策阻塞;多渠道增強政策宣傳力度，提高鄉村教師認知度和參與度，提升鄉村教師的內驅力;切實提高政府執行力，將政府行政自由裁量權控制在權力邊界，減少精英俘獲，努力推進優秀師資資源下沉，使基層村教學點切實享受政策釋放紅利;以鄉村振興為依托，大力發展地區經濟，為政策執行創造良好環境。

5? 鄉村教師支持政策執行困境及成因分析

5.1? 阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行困境

1）鄉村教師對政策理解和認同度較低。阿瓦提縣根據鄉村教師支持計劃，結合本地區發展實際，制定了具體的鄉村教師支持對策。政策已實施2年多，鄉村教師作為政策受益者，對于這一政策的熟知程度卻較低。調查結果顯示，對“支持計劃”非常了解的占12.6%;比較了解的占37.9%;一般的占27.2%;不太了解或不了解的占22.4%。

2）部分學科教師短缺現象依舊突出。阿瓦提縣采取多種措施拓寬鄉村教師補充渠道，補足短缺教師數量，開足國家規定課程，但音樂、體育、美術等學科教師短缺現象仍然突出，政策層面導向未有效解決這一問題。通過對一學校校長的訪談了解到，學校近兩年教師補充數量有所增加，基本可以滿足正常教學需求，但一個老師兼任多門課程的現象長期存在。教師資源縱向截留現象嚴重，優質教師特別是年輕的音樂、體育、美術老師無法向下流動，教師“下不去”問題依舊很突出。此外，鄉村教師工作負擔較重，一位老師任教兩門課很普遍，平時除了上課、批改作業，其他非教學工作占用時間和精力較多。當前新疆維穩形勢嚴峻，教師工作壓力很大，也導致鄉村教師流失[16]。

3）城鄉教師交流制度作用發揮有限。城鄉教師交流輪崗制度是拓寬教師補充渠道的關鍵舉措。阿瓦提縣在推動教師交流輪崗方面僅停留在鎮及部分村小學教學點。通過訪談了解到，很多學校沒有交流輪崗任教的教師，大部分主要通過特崗計劃及高校教師支教等形式補充師資。交流輪崗雙向流動不順暢，自上而下多為政府行為，自下而上的鄉村教師流動很難推進。此項措施在合理配置教師資源，實現教育均衡發展方面具有重要意義，但阿瓦提縣在村小學教學點與鄉鎮學校教育均衡方面還存在很多問題，在鄉村任教的教師多為年輕教師或即將退休的老教師，而非優質教師，這一問題值得關注，也是亟需解決的教師流動不順暢困境。

4）“向農”鄉村教師編制政策無法落實到位。當前鄉村教師編制核定主要參照城市編制核定辦法，并不適合農村。在調研中發現，以特崗計劃為依托的招聘方式在劃定編制方面提出了時間限定，3年服務期滿后按時入編;統一招聘教師1年之后按時入編。阿瓦提縣村內教學點教師補充主要依靠特崗教師與支教兩種主要形式來實現師資補充;縣教育部門在統一招聘基礎上，通過行政性手段實現對鄉鎮學校教師的配置分配。以政府行政手段進行調配，政策資源靶向偏差，誘發精英俘獲現象發生，部分城鎮教師占用鄉村學校編制名額。

5.2? 阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行困境成因分析

1）政策內容模糊導致政策缺損。鄉村教師支持計劃中，一些略顯籠統的政策內容為政策自上而下的執行留足了靈活性空間，政策模糊執行造成阻滯現象。阿瓦提縣在政策執行過程中遵循鄉村教師支持計劃政策文本，政策缺損現象在阿瓦提縣實地調研中得以證實。鄉村教師支持計劃在“下得去、留得住、教得好”等方面作出規定，但對政策執行具體細則未明確規定。在“下得去”政策內容中，當前教師補充渠道主要為特崗教師與支教，對于教師縣域內流動渠道并未落實，單一維度流動明顯;“留得住”內容中，生活補助標準、住房配套設施建設、榮譽制度建設等沒有明確規定，這為政策執行留足空間與余地，造成政策缺損。此外，關于如何“教得好”，鼓勵鄉村教師外出培訓，但對培訓次數、時長等未有明確具體的要求。

2）政策執行缺乏有效監督，精英俘獲現象凸顯。政府作為政策執行主體，擁有一定的行政自由裁量權，加之政策資源靶向偏差，致使政府政策執行逾越權力邊界，缺乏有效監督。阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行過程中，由于監督渠道滯塞，致使政策缺損現象頻發，政策執行主體選擇性執行趨向明顯。如：在增強鄉村教師職業吸引力方面，涉及鄉村教師榮譽制度，旨對在鄉村連續任教滿15、20和25年的鄉村教師給予物質獎勵、頒發榮譽證書。然而多數受訪者表示并未知曉這一政策內容，說明政策落實不到位。此外，鄉村教師支持計劃要求設立城鄉交流輪崗制度，完善優秀教師流動機制，逐步破解城鄉教師資源不均衡現象。然而當前阿瓦提縣鄉村教師交流輪崗僅僅停留在縣、鎮兩級，單一維度的流動機制使得村教學點難以獲得優秀的教師資源。自上而下的政策執行過程中，優秀教師資源被截留，使得村級學校原本教師短缺的現象更為嚴重，而縣、鎮學校師資較為充裕，精英俘獲現象在阿瓦提縣政策執行過程中較為突出。

3）鄉村教師認知度不高，內驅力不足。史密斯政策執行模型中指出目標群體作為政策執行過程中的重要一環，影響政策執行效果。通過對阿瓦提縣鄉村教師支持計劃實證分析發現，鄉村教師對政策認知程度較低，甚至對政策內容不清楚。究其原因，政策宣傳力度不足，對政策宣傳僅停留在文件上傳下達，對學校教師缺乏政策宣傳與解讀。新媒體對此方面內容報道較少，教師對該政策內容缺乏了解渠道。

鄉村教師存在向城性思想，留教任教的內驅動力不足，在某種程度上影響著政策執行效果。在政策執行過程中，教師作為獨立個體，本身具有個人追求與需求，“經濟人”特征凸顯[17]。問卷調查顯示，在教師任教意愿分析中可知，74.3%的教師考慮未來向其他鄉鎮學校流動，僅有25.7%的教師愿意繼續留校任教。

4）政策執行缺乏有效支撐。史密斯指出，政策環境作為影響政策執行效果的重要因素，涉及區域經濟發展水平、社會環境及教育發展水平等內容。通過實地調研，結合數據分析，受政策執行環境制約，阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行效果一般。

中國區域間經濟發展水平不平衡，教育資源稟賦區域差距明顯。阿瓦提縣為貧困縣，其經濟發展與教育資源相對滯后，鄉村教師教學生活環境與待遇水平相對較差。經濟杠桿作用下，教師向城市流動趨勢加劇，教師資源區域分布不均衡程度加劇，不利于鄉村教育發展[18]。

區域間社會環境對政策執行效果同樣有一定的影響。當前，在維護社會穩定與長治久安的大背景下，基層政府在維護社會穩定方面著重發力，對于鄉村教師支持計劃缺乏有力的支持。通過對鄉村教師訪談了解，學校教師不僅承擔著教學任務，還負責督導組檢查及各種材料報送等工作，牽扯大部分教師精力，使其難以安心教學。

6? 阿瓦提縣鄉村教師支持計劃執行優化路徑

6.1? 制定政策具體實施細則，減少政策缺損

1）《新疆維吾爾自治區鄉村教師支持計劃（2015—2020年）實施辦法》作為綱領性文件，阿瓦提縣需結合自身區域發展實際對政策予以補充、完善，制定相應的實施細則，作為本區域的指導文件。

2）阿瓦提縣需切實做好城鄉教師交流輪崗，鼓勵引導縣、鎮教師下沉，逐步構建雙維度教師流動體制，努力實現教師資源區域均衡。在“留得住”板塊，需要逐步完善政策內容，在鄉村教師榮譽制度、周轉房建設等方面發力，明確規定生活補助標準，減少政策內容模糊性帶來的政策選擇性執行風險。在“教得好”板塊，需明確規定鄉村教師外出培訓次數、時長等;注重對政策資源投入與政策效果產出之間進行量化，有效避免政策內容的模糊性所帶來的政策阻塞效應。

6.2? 強化政策執行監督，提升政府執行力

如何規范政府行政自由裁量權，減少精英俘獲現象發生，成為提升政策執行效果的關鍵。為此，需要強化政策執行過程監督，防止政府執行逾越權力的邊界。針對阿瓦提縣政策執行中存在的問題，需要堅持定期督導與不定期抽查相結合。鄉村教師是新疆鄉村教育發展的主力軍，鄉村教師支持政策的出臺為破解鄉村教師發展困境、提升鄉村教育發展質量、有序推進教育扶貧工作注入新的活力與有力支撐。阿瓦提縣在落實支持計劃政策上，存在選擇性執行的傾向，如：在大病救助方面，政策執行缺位;榮譽制度建設方面激勵成效不高，知曉率偏低。雖然該縣開展督查工作，但整改力度不夠，成效不顯著。為此，要強化達標考核制度，對基層學校政策實施情況進行檢查，針對性地提出整改意見并限期落實，為定期督查推進工作提供參考依據。

6.3? 提升政策認知度，增強目標群體內驅力

政策執行將政策文本轉化為政策效果，不僅需要系統的政策內容與強有力的執行機構，更需要政策目標群體的認同與配合。

1）提高鄉村教師對政策的認知度有助于提升政策執行力。鄉村教師支持計劃是一項利國利民的好政策，對于加強鄉村教師隊伍建設、提高鄉村教師工作積極性，提升農村教育發展質量，更好地推進鄉村教育扶貧工作具有重要的意義。阿瓦提縣政府需開展多渠道政策宣傳，切實發揮學校、主流媒體及政府的宣傳作用，努力使政策內容深入人心。

2）教師群體政策參與意愿受政策認識水平的制約，提高政策認知，強化政策參與度對于提升鄉村教師內驅動力有積極的作用。政策執行過程中應確保鄉村教師政策目標群體的主體地位，充分考慮教師群體的意見，增強其政策參與意愿，為更好地推進政策執行作準備。通過落實政策內容舉措，保障教師群體的切身利益，逐步降低因社會環境、文化差異等因素所導致“經濟人”特性的向城思想，增強鄉村教師的任教意愿等內驅力。

6.4? 依托鄉村振興，營造良好發展環境

阿瓦提縣是貧困縣，其經濟發展水平落后，基礎設施相對較差。在鄉村振興戰略引領下，逐步破解長期發展形成的二元經濟結構，實現區域經濟均衡發展。在有序推進教育扶貧工作中，需切實發揮鄉村教師在教育發展中的核心作用，不斷營造良好的政策環境，為穩定鄉村教師隊伍奠定堅實的基礎。阿瓦提縣需大力發展實體經濟，推進產業扶貧、電商扶貧等，將區域農業發展優勢逐步轉化為巨大的外部經濟效益，為鄉村教師支持計劃政策執行營造良好的經濟環境，吸引教師任教及留教。完善縣域內教育基礎設施建設，推進縣、鄉、村教育統籌。切實推進學校合并，逐步實現教育資源的優化與合理配置，為提升鄉村教育發展質量，推進教育扶貧打基礎、做準備。新疆當前面臨比較嚴峻的社會形勢，在社會穩定與長治久安目標導向下，穩定是一切工作的重心。為營造良好的外部環境，需逐步為鄉村教師減壓，在教育教學之外，盡量減少額外的工作任務。可聘用人員專門負責此項工作，使教師專心教學，以提升教育質量作為其本質、核心工作。

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