水行政給付研究

周笑

摘要：水行政給付是在與水有關(guān)的領(lǐng)域所產(chǎn)生的行政給付，主要是指在防汛抗旱時期、大面積大范圍的水污染時期以及水庫移民過程中，對出現(xiàn)生存困難或合法權(quán)益受到侵害等符合法定給付條件的個人或組織的給付。在明確了水行政給付的概念后，從北京市政府權(quán)力清單中總結(jié)出水行政給付的法律依據(jù)，進而從主體、對象、條件3個方面深入思考水行政給付的主要內(nèi)容。在借鑒北京市政府水行政給付的基礎上，針對當前水行政給付存在的問題，從法律規(guī)范、程序設計、工作機制等方面對完善中國水行政給付制度提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水行政給付;權(quán)力清單;防汛抗旱;程序

中圖分類號：D632;D922.1? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）17-0151-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.039? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Water administrative payment is an administrative payment in the field related to water. It mainly refers to the payment of individuals or organizations that meet the statutory conditions for payment， such as difficulties in survival or legal rights violations， during flood control and drought relief period， large-scale water pollution and reservoir resettlement. After clarifying the concept of water administrative payment， the legal basis of water administrative payment is summarized from the list of Beijing government powers， and then the main contents of water administrative payment are deeply considered from three aspects： subject， object and condition. On the basis of the water administrative of the Beijing Municipal Government， in response to the problems existing in the current water administrative payment， relevant suggestions on perfecting China's water administrative payment system are proposed from the aspects of legal norms， procedure design and working mechanisms.

Key words： water administrative payment; power list; flood control and drought resistance; procedure

1? 水行政給付的概念界定

1.1? 行政給付基本理論

在明確水行政給付的概念之前，首先要了解行政給付的概念和特征。過去主流觀點認為行政給付的形式包括撫恤金、特定人員離退休金、社會救濟、福利金、自然災害救濟金及救濟物資等[1]。但是，隨著法學理論的發(fā)展和社會的進步，行政法學界的少數(shù)學者逐漸認識到主流觀點對于行政給付的界定過于狹隘，無法涵蓋社會實踐中日益豐富的行政給付實踐，更無法解釋現(xiàn)代社會中各種新型的行政給付措施，因而放棄了主流觀點并提出了新的見解[2]。胡建淼[3]認為，行政給付指行政主體根據(jù)相對人的申請，依據(jù)國家法規(guī)，考慮相對人的具體條件，而決定無償給予一定財物的行政行為。柳硯濤[4]認為行政給付的標的包括生命、自由、安全、秩序、福利、生存環(huán)境、尊嚴、生理需要方面的權(quán)益、精神方面的權(quán)益與追求幸福相關(guān)的權(quán)益等，這基本上使行政給付成為了一個漫無邊際的概念。總體來說，現(xiàn)今的行政給付是憑借國家的力量對特定條件的人進行幫助，行政機關(guān)實施行政給付以相對人申請為前提。

行政給付的具體特征有以下幾個方面。第一，無償性，給付相對人不必支付任何對價，行政給付完全為無償?shù)男姓袨?第二，單向性，行政給付的給付資金來源于國家財政，是行政主體單向性的行政行為;第三，依申請性，行政給付的行政主體必須嚴格履行的義務，是給付相對人享有的法定權(quán)利，只要給付相對人提出申請，行政主體必須對申請行為進行審查并作出是否給付的決定[5];第四，財物性，行政給付表現(xiàn)為行政主體給予相對人一定的財物，以金錢或物質(zhì)為給付內(nèi)容[3]。因此，從行政給付的概念特征入手，可以通俗地將水行政給付解釋為在與水有關(guān)的領(lǐng)域中所作出的行政給付，包括水庫移民時的給付、防汛抗旱時的給付、水污染時的給付等。

1.2? 水行政給付的概念

目前，中國學界還沒有出現(xiàn)明確的水行政給付概念，但是這種行政給付方式是必然存在的，且已經(jīng)出現(xiàn)在某些政府的權(quán)力清單之中。因此，針對目前相關(guān)情況的分析和總結(jié)，可以得出水行政給付的基本概念，即水行政給付是行政主體為保障個人和組織的生存權(quán)和受益權(quán)，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個人和組織，尤其是在防汛抗旱時期、大面積大范圍的水污染時期以及水庫移民過程中出現(xiàn)生存困難或合法權(quán)益受到侵害或其他的符合法定給付條件的個人和組織，提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動及相關(guān)制度。水行政給付也是行政給付的一種，因此也具備行政給付的法律特征，即無償性、單向性、依申請性、財物性等。水行政給付在中國目前主要是指緊急防汛抗旱時期關(guān)于征用物資等的給付、蓄滯洪區(qū)蓄滯洪后關(guān)于救助的給付以及水庫移民過程中產(chǎn)生的各項給付，除此以外，應當還包括對大面積大范圍的水污染予以幫扶的給付，雖然此項水行政給付還沒有明確的法律規(guī)定，但根據(jù)《中華人民共和國水法》第三十五條的規(guī)定，單位從事工程建設時對水源產(chǎn)生不利影響的要予以補償，說明應當保護群眾的合法權(quán)益和水資源，在發(fā)生大面積大范圍的水污染，而侵害人暫時無法補償且被侵害人生活面臨困難時，行政機關(guān)應當及時予以救助，即對大面積大范圍的水污染予以幫扶的給付。

3.3? 水行政給付的條件

目前中國的法律法規(guī)在水行政給付方面還沒有明確規(guī)定，但北京市政府權(quán)力清單和豐臺區(qū)、懷柔區(qū)水務局權(quán)力清單中所列舉的水行政給付較為具體，比較具有現(xiàn)實意義，可以從中總結(jié)出水行政給付的使用條件，并且可推廣到其他省市的政府權(quán)力清單中。水行政給付的條件是：第一，在緊急抗旱時期征用的物資、設備、交通運輸工具，對這些物資等的所有權(quán)人要給予行政給付;第二，在緊急防汛期調(diào)用的物資、設備、交通工具和人力要給予行政給付;第三，在蓄滯洪區(qū)蓄滯洪后予以補償或者救助;第四，對大中型水庫移民后期扶持直補資金、培訓給付。除上述4種情況下要給予水行政給付外，水行政給付主管部門還應該在群眾面臨洪水災害或大面積大范圍嚴重的水污染，且生活出現(xiàn)很大困難時予以適當救助和幫扶，這也是水行政給付的一種。

4? 水行政給付的程序

4.1? 中國目前的水行政給付程序

由于中國法律法規(guī)對水行政給付沒有明確的規(guī)定，因此有關(guān)程序只能從現(xiàn)有的北京市政府權(quán)力清單中總結(jié)，以北京市豐臺區(qū)水務局水行政給付程序為例。水行政給付主管部門受理當事人提交的行政給付申請及其相關(guān)證明文件，承辦人審查當事人提交的行政給付申請及其相關(guān)證明文件，提出初步處理意見。經(jīng)過部門領(lǐng)導審核，再由行政機關(guān)領(lǐng)導審批，有需要報同級人民政府或者防汛抗旱指揮機構(gòu)負責人審批的，按照規(guī)定程序履行報批手續(xù)，然后進行資料歸檔。但在北京市懷柔區(qū)政府服務公開中發(fā)布的對緊急抗旱期征用的物資、設備、交通運輸工具的給付程序則略有差別，即申請人提出包括事實、理由、證據(jù)在內(nèi)的申請，行政機關(guān)不予受理的送達不予受理通知，并告知理由，依法受理給付申請的，要告知當事人，經(jīng)過調(diào)查取證，擬定給付意見，經(jīng)分管負責人審核后報行政負責人審定，行政負責人審定后報上級政府審批，按照上級政府審批意見給付，不予給付的，告知申請人理由并告知其相關(guān)權(quán)利。

4.2? 對水行政給付程序的思考

水行政給付的程序歸納起來主要有申請、審查、批準、實施4個階段。水行政給付主管部門不僅應當依據(jù)申請人的要求提供必要的咨詢、特定的建議、必要的指導，還應該主動、準確、完整地公開行政給付信息。

4.2.1? 水行政給付的申請階段? 中國的行政給付程序是依申請啟動的需要由當事人向特定的行政主體申請，行政主體對其情況和條件進行審查，而后依法決定是否給予行政給付。但是水行政給付往往是在發(fā)生在緊急防汛抗旱時期的征用調(diào)用或水庫移民、水污染時的救助等，可以采用以申請給付主義為主，職權(quán)給付主義為輔的方式。因為職權(quán)給付主義主要適用于緊急行政給付或相對人欠缺意思決定能力的情況，行政機關(guān)依職權(quán)主動給付，解救受困者于危難，更好地體現(xiàn)了政府的服務性質(zhì)[10]。

4.2.2? 水行政給付的調(diào)查階段? 水行政給付是為了在發(fā)生洪災、旱災、水污染以及水庫移民過程中，最大限度地保證群眾的利益不受損失或給予補助，因此，在水行政給付的過程中必然要對行政相對人的具體情況進行調(diào)查，這一階段既包括調(diào)查也包括審查。因為調(diào)查往往容易造成對申請人的隱私權(quán)、私生活自由、人格尊嚴等權(quán)利的侵害，因此，在尊重相對人權(quán)利的前提下，行政調(diào)查等相關(guān)行為必須要在合理的限度之內(nèi)行使，不能為了調(diào)查有關(guān)情況而侵害相對人的合法權(quán)益。此外，水行政給付的調(diào)查階段還要對相對人提交的相關(guān)證明文件進行審查，這種審查要提高效率，減輕相對人的負擔，做到高效便民。

4.2.3? 水行政給付的決定階段? 這一階段往往直接決定申請人能否獲得期待中的給付結(jié)果，程序的運行攸關(guān)相對人實體性的給付請求權(quán)，因而正當行政程序的保障至關(guān)重要。水行政給付決定作出之后，決定機關(guān)可以自己直接實施給付，也可以委托其他機構(gòu)或組織具體給付。在水行政給付的決定階段，行政機關(guān)還具有及時告知的義務，即在水行政給付行為程序中，凡作出對行政相對人不利的法律上的后果，以及終止對行政相對人的行政給付行為之前，行政機關(guān)都必須履行充分的告知程序。所告知理由必須能夠被行政相對人所預見、理由必須充分令人信服[11]。另外，行政機關(guān)還要承擔行政給付政策的告知義務，這主要通過政府信息公開的途徑來滿足社會弱者的政策知情權(quán)。

5? 水行政給付制度的現(xiàn)存問題

5.1? 水行政給付制度沒有準確落實

目前對水行政給付有所規(guī)定的法律條文較少，但是各省市政府也應當按照法律法規(guī)的依據(jù)，將水行政給付的相關(guān)工作落實下去。部分省市雖然對此類給付作出了規(guī)定，但是并沒有將其明確歸入行政給付的范疇;還有一部分省市目前沒有對水行政給付作出相應的規(guī)定;對水行政給付的對象條件、給付方式等方面沒有細化規(guī)定，只有概括性的法律依據(jù)。

5.2? 缺乏完整的水行政給付立法

目前，中國對行政給付的立法不夠完善，與水行政給付有關(guān)的法律法規(guī)更少。由于法律法規(guī)較少，導致水行政給付的主體不明、權(quán)責不清、給付條件不全，尤其是在給付主體方面。水行政給付的責任主體不清，職權(quán)也不明晰，對諸如緊急防汛抗旱征用物資車輛的給付中防汛抗旱指揮部的地位、當時的水行政給付主體等不夠明確。正是由于行政給付方面的法律法規(guī)不夠完善，才導致水行政給付的實踐困難重重。

5.3? 水行政給付沒有統(tǒng)一的程序，效率不高

水行政給付程序也沒有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，都是按照各級政府或水利部門各自的規(guī)定，很多程序不夠完善，比如沒有聽證程序、信息公開不全面等。這些都會導致水行政給付效率不高，不能更快、更好地保護相對人的合法權(quán)益。此外，學界對水行政給付主體、條件、程序等方面的研究較少，處于零散性狀態(tài)，還未形成全方位、系統(tǒng)性的研究體系，許多亟待解決的問題有待認真思考和研究。

6? 水行政給付制度的建議

6.1? 借鑒北京市政府水行政給付的有益經(jīng)驗

通過查閱各省市的政府權(quán)力清單，發(fā)現(xiàn)只有北京市政府的權(quán)力清單對水行政給付進行了列舉，第一是在緊急防汛和抗旱時期對征用調(diào)用的物資等的給付;第二是在蓄洪區(qū)蓄洪后的補救和救助方面的給付;第三是水庫移民過程中的給付。這3個方面具體規(guī)定了有關(guān)水行政給付的范圍和條件，相較于其他省市是一個進步，為其他沒有進行水行政給付的地區(qū)樹立了典范，其他省市可以暫時按照北京市政府權(quán)力清單中列明的水行政給付進行規(guī)定，吸收其有益經(jīng)驗，進而在此基礎上逐條逐項完善水行政給付的相關(guān)內(nèi)容，比如增添對大面積大范圍水污染救助的給付等。這樣逐步完善水行政給付制度，將有關(guān)規(guī)定落實到位。

6.2? 加快制定水行政給付方面的法律規(guī)范

中國現(xiàn)有行政給付的規(guī)范性基礎包括部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，另有極少數(shù)的法律和行政法規(guī)。在這種行政給付法律制度之下，水行政給付方面的法律法規(guī)和規(guī)范性文件更少，并且水行政給付規(guī)范依據(jù)的效力層次相對較低。一則難以確保規(guī)范制定具備足夠的效力性和權(quán)威性，還會導致規(guī)范缺乏充分論證，難以保證其科學性和民主性;二則很難廣泛為普通百姓所知曉，影響了人們主張權(quán)利和利益的積極性。因此，為了進一步規(guī)范政府及其工作部門的水行政給付行為，最大化地保護公民個人、各種組織的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，中國亟待加快有關(guān)水行政給付的立法，特別是應當盡快提高這方面的立法層次[2]。最好的方式就是制定較為系統(tǒng)的行政給付法律，并且將水行政給付作為重要部分納入其中。

加快制定水行政給付方面法律法規(guī)最關(guān)鍵的一點是水行政給付主體及其權(quán)責的明確。水行政給付實踐中缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)的工作機制，“主體多”就會產(chǎn)生“工作亂”的情況。因此，需要確定一個具備管理協(xié)調(diào)能力的主體作為水行政給付的權(quán)力主體，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，和政府水利主管部門、防汛抗旱指揮部等相比，地方政府更適合作為水行政給付的主體統(tǒng)一部署工作。首先，政府的基本職能就是服務，為人民謀福利是政府的責任，政府具有當然的、合法的水行政給付主體資格。其次，地方政府具備充足的資源，能夠利用自身的權(quán)威性調(diào)動各個工作部門的關(guān)系，指揮協(xié)調(diào)各方工作內(nèi)容。最后，即使在水行政給付的過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)行為，政府在責任承擔上也遠勝于其他工作部門，能最大程度、最高效率地維護和保障人民群眾水行政給付方面的權(quán)益。當然，水利主管部門和其他法律法規(guī)授權(quán)的部門也都要積極參與水行政給付的工作，需要在政府的協(xié)調(diào)領(lǐng)導下落實工作內(nèi)容。需要說明的是，水行政給付的主體應該在法律法規(guī)中予以明確，應該明確防汛抗旱指揮部在水行政給付方面只是組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位，職能是對防汛抗旱工作進行指揮和監(jiān)督，不是水行政給付的主體。在責任承擔上，水行政給付的權(quán)力主體也是水行政給付的責任主體。另外，水行政給付的具體工作部門（如水利主管部門等）出現(xiàn)不當?shù)男姓袨橐矐斪鳛橹苯迂熑尾块T，并承擔由此帶來的不利后果。最后還需要明確給付主體的具體職權(quán)，及時準確地向民眾發(fā)布給付的相關(guān)信息;水庫移民或洪災發(fā)生時及時采取疏散、轉(zhuǎn)移措施，對人員合理安置等?？梢栽O立水行政給付領(lǐng)域的專門監(jiān)督機構(gòu)和懲戒委員會，對于水行政給付過程中出現(xiàn)的行政主體及其工作人員違法違紀行為，由專門監(jiān)督機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題線索和接受舉報線索，懲戒委員會及時做出處理。

6.3? 完善水行政給付的各項程序

水行政給付的程序歸納起來主要有申請、審查、批準、實施4個階段。水行政給付主管部門在任何階段都承擔著指導給付相對人、答復具體問題、提供具體建議的責任，并且要及時公布全面的水行政給付相關(guān)信息，這些都是水行政給付主體責無旁貸的事情。水行政給付程序的完善是建立健全水行政給付制度的重要一環(huán)。通過水行政給付程序的完善可以切實提高工作效率，保證給付過程的流暢和迅速;水行政給付的程序完善不僅包括對行政相對人的給付行為，還包括資金的嚴格管理和資源的合理分配，水行政給付的資金涉及到人民群眾面臨汛情旱情和水污染時的切身利益，要對資金和資源進行嚴格管理和監(jiān)督，保證利益分配公平公正。

完善水行政給付的程序具體包括以下幾點。第一，要增加水行政給付相對人的必要權(quán)利條款。由于法律法規(guī)的缺失，水行政給付中沒有明確給付相對人享有何種程序上的權(quán)利，比如可以作出這樣的規(guī)定：在水行政給付實施過程中，相對人有權(quán)向有關(guān)主管部門咨詢、批評、舉報和申辯，負有責任的行政機關(guān)應當在一定期限內(nèi)答復或解決符合水行政給付條件的權(quán)利人的請求。第二，要對水行政給付的調(diào)查程序進行規(guī)范。水行政給付的調(diào)查機構(gòu)應該是法律明確規(guī)定的機構(gòu)，即各級地方政府及其水利工作部門，水行政給付的調(diào)查方式應該采取書面審查和實質(zhì)審查相結(jié)合的方式。此外，需要對水行政給付的調(diào)查程序進行規(guī)范，規(guī)定明確的調(diào)查程序，其中比較重要的一點是要充分聽取相對人的意見，并詳細記錄下來制作成書面材料供以后使用，實現(xiàn)“程序正義”。第三，要加強對聽證程序的應用[11]。面臨水災、干旱、大面積大范圍水污染等情況，或者大中型水庫移民等需要得到幫助的水行政給付對象，是否符合條件，能否得到給付，都需要聽證程序來保證政府決定的民主性和正確性，但中國目前的水行政給付程序并沒有明確、具體的聽證程序。聽證制度能加強對人民群眾權(quán)益的維護，行政機關(guān)應當認識到聽證程序在水行政給付中的重要性，加強聽證程序的應用，擴大聽證的范圍，賦予水行政給付相對人選擇聽證程序的權(quán)利，在聽證原則、聽證程序的參與人員、聽證程序適用的具體情況等方面作出合理全面的規(guī)定?？梢赃m當借鑒現(xiàn)有的行政許可和行政處罰中的聽證程序，完善水行政給付聽證程序，更好地解決問題，保證水行政給付工作的順利進行。

7? 結(jié)語

水行政給付是一個新興概念，雖然中國目前只有北京市政府的權(quán)力清單中有所規(guī)定，但是水行政給付與環(huán)境污染、自然災害以及公民的合法權(quán)益息息相關(guān)，值得學界重視。通過對當前中國水行政給付主體、條件、程序等的研究發(fā)現(xiàn)，應當加快進行行政給付的立法工作，將水行政給付的相關(guān)內(nèi)容納入其中，從主體、程序兩方面入手，一方面明晰水行政給付的主體資格，明確其職權(quán)，設立相關(guān)監(jiān)督機構(gòu);另一方面完善水行政給付的各項程序，增加給付對象的權(quán)利條款，加強聽證程序的應用。在其他地區(qū)也要對水行政給付行為進行相應的規(guī)定，在北京市政府水行政給付相關(guān)規(guī)定的基礎上，逐步完善中國水行政給付法律法規(guī)，維護公眾的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2005.

[2] 陳? 艷.行政給付概念論[D].北京：中國政法大學，2007.

[3] 胡建淼.行政法學[M].北京：法律出版社，2015.

[4] 柳硯濤.行政給付研究[M].濟南：山東人民出版社，2006.21-30.

[5] 雷? 娟.行政給付制度探究[J].前沿，2007（11）：132-136.

[6] 李晉山，王繼和.水事行政責任的特點及構(gòu)成要件[J].水利天地，2007（10）：13.

[7] 方世榮.論行政相對人[M].北京：中國政法大學出版社，2000. 89-93.

[8] 張宏志.遼寧大伙房水庫受水區(qū)居民生態(tài)補償意愿與給付研究[D].沈陽：遼寧大學，2017.

[9] 方世榮.行政法與行政訴訟法學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003.215.

[10] 喻少如.論社會救助制度中的行政給付程序[J].法學評論，2011， 29（4）：21-28.

[11] 楊東升.行政給付程序論[J].上海政法學院學報（法治論叢），2014，29（1）：74-79.