北京市檔案行政復議、行政應訴工作研究

馬秋影

摘要：新時代新形勢對檔案依法行政工作提供了重要遵循和重大機遇，也提出了新要求。新時代新形勢下做好北京市檔案行政復議和行政應訴工作，必須要深入分析檔案行政復議和檔案行政應訴案件的特點，總結辦理檔案行政復議、行政應訴案件的經(jīng)驗和主要風險點，研究做好檔案行政復議和檔案行政應訴工作的對策。本文主要提出了三點對策：一是總結失敗案例教訓，提高依法行政水平；二是積極研究新修改的《政府信息公開條例》和《黨務公開條例》；三是規(guī)范委托行政執(zhí)法，避免行政復議、行政應訴風險。

關鍵詞：檔案行政復議行政應訴

以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點的黨和國家機構統(tǒng)籌改革，有利于充分發(fā)揮黨管檔案的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，對檔案依法行政工作影響深遠。檔案行政復議和行政應訴工作是檔案依法行政工作的重要組成部分。新時代新形勢下做好北京市檔案行政復議和行政應訴工作，要深入分析檔案行政復議和檔案行政應訴案件的特點，總結辦理檔案行政復議、行政應訴案件的經(jīng)驗和主要風險點，研究做好檔案行政復議和檔案行政應訴工作的對策。

一、檔案行政復議、行政應訴案件的特點

“無救濟即無權利”，行政復議和行政訴訟都是解決行政爭議，對行政機關的行政管理進行監(jiān)督，對行政相對人遭到違法和不當行政行為侵害給予救濟的法律制度。[1]檔案行政復議是上級行政機關審理下級行政機關的行政行為，是行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督，雖然具有準司法性，但是在性質上屬于行政行為。檔案行政訴訟由法院受理，通過司法程序解決行政爭議，是司法行為。

（一）檔案行政復議案件的特點

1.檔案復議案件數(shù)量攀升、類型多樣。2014年以前北京市檔案行政復議案件鮮有發(fā)生，2014～2018年北京市檔案局共處理行政復議案件6件。如表1所示，在6件行政復議案件中，政府信息公開類3件，占50%；行政不作為類2件，占33%；行政舉報答復類1件，占 17%。[2]

2.檔案行政復議依法糾錯率達到17%。從檔案行政復議案件處理情況看（見表2），維持4件，占67%；駁回申請1件，占17%；責令履職1件，占17%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，責令履職等依法糾錯處理方式占17%，一方面說明檔案行政復議長出“牙齒”，另一方面反映出檔案依法行政工作還有較大提升空間。[3]

（二）檔案行政應訴案件的特點

1.檔案行政應訴案件數(shù)量大幅攀升、類型多樣。2014年以前北京市檔案應訴案件為0，2015～2018年共22件行政應訴案件。檔案行政應訴案件類型多樣（見表3），其中政府信息公開類16件，占72%；行政不作為類2件，占9%；行政舉報答復類2件，占9%；查閱檔案類1件，占5%；行政行為違法類1件，占5%。[4]個別檔案行政應訴案件歷經(jīng)一審、二審甚至再審，法院最終判定檔案行政管理部門全部勝訴。

2.復議維持雙被告的情況逐漸增加。修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。”這樣規(guī)定，既能夠促進行政復議機關更好地履行職責，改變維持原具體行政行為較多的問題，也對行政機關依法行政提出了更高要求。在 22件行政應訴案件中，經(jīng)過復議程序，北京市檔案局作為復議維持雙被告的有4件。沒經(jīng)過復議程序，直接到法院提起訴訟的有18件。[5]

二、辦理檔案行政復議、行政應訴案件的主要經(jīng)驗和風險點

（一）主要經(jīng)驗

北京市、區(qū)檔案局在行政復議和行政應訴中取得了一定成績：在22件檔案行政應訴案件中，市、區(qū)檔案局無一敗訴；在全市行政復議案卷評查中，北京市檔案局的參評案卷均被市行政復議機關評為優(yōu)秀卷。取得成績的原因有三點，一是市政府行政復議機關積極進行監(jiān)督指導。市政府行政復議機關經(jīng)常組織培訓會、召開行政復議案卷評查、制定行政復議和行政應訴規(guī)范，提高行政復議部門和人員工作水平。二是市檔案局制定了檔案行政復議和檔案行政應訴制度。北京市檔案局2017年制定了《北京市檔案行政復議程序規(guī)定》（京檔發(fā)〔2017〕9號）、《北京市檔案行政應訴管理辦法》（京檔發(fā)﹝2017﹞10號），為進一步做好市、區(qū)檔案局行政應訴工作提供制度保障。三是市、區(qū)檔案行政管理部門重視法律顧問，法律顧問積極為市、區(qū)檔案管理部門獻計獻策，避免了很多法律風險。但是，新時代新形勢下辦理檔案行政復議行政應訴案件還有一些風險點。

（二）主要風險點

1.行政機關未全面履行法定職責。行政機關未充分履行職責是檔案行政機關敗訴的主要原因。邢某某不服某區(qū)檔案局（館）拒絕查閱檔案請求責令履行法定職責行政復議案，是行政機關敗訴的典型案例。申請人邢某某到被申請人某區(qū)檔案局（館）申請查閱其祖父的老土地照。被申請人受理申請后，告知申請人因其申請查閱的檔案系未公開檔案為由不予提供。

市檔案局認為，被申請人主張申請人申請查閱的檔案系未公開檔案的理由不充分。《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十條第二款規(guī)定，前款所列檔案中涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。但是，該涉案檔案未經(jīng)過上級檔案行政管理部門批準延期開放。因此，被申請人主張申請人申請查閱的檔案系未公開檔案的理由不充分，責令某區(qū)檔案局（館）履行法定職責。

2.政府信息公開是主要風險點。經(jīng)統(tǒng)計，我市50%的檔案行政復議案件和72%的檔案行政應訴案件都是由政府信息公開引起的。[6]研究《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）對于合理解決檔案行政爭議具有很強的現(xiàn)實意義。

《中華人民共和國檔案法》第六條第二款規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內的檔案事業(yè)”，所以在實踐過程中，人們對檔案局作為行政機關具有政府信息公開職責沒有爭議。機構改革之后，地方檔案行政管理職能與檔案館職能分離，檔案行政管理職能納入地方黨委辦公廳（室），加掛檔案局牌子，但是有的地方黨的機關沒有加掛行政機關牌子。目前亟待研究的問題有兩個：一是沒有加掛檔案局牌子的黨的機關開展信息公開的問題；二是新修改的《政府信息公開例》對檔案工作產(chǎn)生影響的問題。

3.委托行政執(zhí)法給檔案行政復議和行政應訴帶來新風險。2018年機構改革之后，地方檔案行政管理職能與檔案館職能分離，絕大多數(shù)地方的檔案行政管理職能納入地方黨委辦公廳（室），加掛檔案局牌子。部分地方黨委辦公廳（室）沒有接收檔案局的人員，檔案行政管理工作紛繁復雜，單靠地方黨委辦公廳（室）的人員力不從心。在實際工作中，部分地區(qū)黨委辦公廳（室）口頭指示綜合檔案館負責行使檔案行政管理職能。一是委托執(zhí)法的機關不合法。委托機關必須是行政機關，即檔案局，不能是黨委辦公廳（室）。二是委托執(zhí)法的范圍不合法。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定，行政許可、行政強制不能委托給綜合檔案館行使。部分地區(qū)黨委辦公廳（室）將全部行政職權委托給綜合檔案館的委托行為不合法。三是委托執(zhí)法的程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，嚴重影響委托行為的合法性和嚴肅性。四是監(jiān)督不夠、責任不明。有些委托機關沒有認識到，受托組織檔案館必須以委托機關檔案局的名義實施執(zhí)法，其行為后果直接由委托機關檔案局承擔。委托行政執(zhí)法給檔案行政復議應訴帶來新風險。

三、檔案行政復議和行政應訴工作的對策

（一）總結失敗案例教訓，提高依法行政水平

檔案行政管理部門應重視失敗案例的反哺作用，總結在行政復議和行政應訴中失敗的教訓，從這些教訓中汲取經(jīng)驗，提高行政執(zhí)法和依法行政水平。在實際工作中，檔案案例的作用非常重要，做成一個案件，勝過一打文件；糾正一家出現(xiàn)的錯誤，警示一片問題，推動一面工作。

市檔案局認定某區(qū)檔案局（館）未全面履行法定職能行政復議案，推動了各區(qū)檔案局（館）重視“對國家檔案館到期不宜向社會開放的檔案延期開放的審批”。該項審批的數(shù)量大幅增長，由2014年的1項增加到2018年的28項許可、120萬余條目錄的審批（見表4）。[7]

（二）積極研究新修改的《條例》和《黨務公開條例》

對于向綜合檔案館申請政府信息公開的行為，如何處理呢？一是對于申請查閱綜合檔案館在履行職責過程中產(chǎn)生信息情況的處理。修改后的《條例》發(fā)生了很大變化，根據(jù)新《條例》第五十五條的規(guī)定，綜合檔案館不再屬于《條例》的調整范圍。新《條例》第五十五條改為“依照相關法律、法規(guī)和國務院有關主管部門或者機構的規(guī)定執(zhí)行”，并新增了一款，規(guī)定公民、法人或者其他組織的救濟途徑是“向有關主管部門或者機構申訴”，明確將提供公共服務的企事業(yè)單位排除出行政復議和訴訟的受案范圍。可見，綜合檔案館作為提供公共服務的事業(yè)單位，只要沒有法律、法規(guī)的明確授權，就不適用《條例》，而是按照檔案的法律、法規(guī)辦理。對檔案館提供檔案利用的行為有異議的，應當向檔案局或者有關機構進行申訴，而不是提起行政復議或行政訴訟。機構改革后，地方綜合檔案館作為市委直屬事業(yè)單位應當按照《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例》規(guī)定確定公開內容。二是對于檔案館保存的進館檔案，2019年國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室制定的《關于機構改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》（以下簡稱《解釋》，國辦公開辦函﹝2019﹞14號）中有明確回答。《解釋》第四條規(guī)定：“相關政府信息已依法移交國家檔案館成為國家檔案的，按照《中華人民共和國檔案法》及相關規(guī)定管理。對于相關政府信息公開申請，行政機關可以告知申請人按照檔案法的規(guī)定辦理。”

機構改革后，檔案行政職能劃入黨的機關，如何開展信息公開也是一個大的問題，是按照政府信息公開還是黨務公開？《解釋》第五條對于這個問題做出了明確答復：“行政機關職權劃入黨的機關的，如果黨的機關對外加掛行政機關牌子，相關信息公開事項以行政機關名義參照簽署規(guī)定辦理；如果黨的機關沒有加掛行政機關牌子，相關信息公開事項按照《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》辦理。”

（三）規(guī)范委托行政執(zhí)法，避免行政復議行政應訴風險

要避免委托行政執(zhí)法給檔案行政復議應訴帶來新風險，可以采取三個措施：一是訂立合同，規(guī)范行為。檔案局和檔案館必須借助合法、規(guī)范的書面合同方式，對雙方的權利、義務具體、明確地加以規(guī)定。委托書列明委托機關和被委托組織規(guī)范全稱。委托書至少包含四方面內容：委托依據(jù)；委托執(zhí)法范圍；委托執(zhí)法期限起止；雙方責任分擔。同時，要將委托書報送同級政府法制部門備案，并將內容公示，以接受政府和群眾監(jiān)督。二是落實責任，嚴格監(jiān)督。檔案局作為委托機關在依法委托后，還應切實加強監(jiān)督管理，督促受托組織在委托范圍內實施執(zhí)法，確保委托目標實現(xiàn)，同時避免因受托組織不作為或濫用職權而承擔不利的法律后果。受托組織檔案館不得再委托其他任何組織或者個人。三是加強培訓，提高水平。委托機關要嚴格按照“誰委托、誰培訓”的原則，以執(zhí)法權限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律適用、文書制作和管理等為重點，每年有計劃、有針對性地對受委托組織的執(zhí)法人員開展形式多樣的執(zhí)法培訓和經(jīng)驗交流活動，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務水平和執(zhí)法能力。

注釋及參考文獻：

[1]王雙鋼.杭州市富陽區(qū)國土資源行政復議訴訟情況分析與對策[J].國土資源，2018（1）：49-52.

[2][3]北京市檔案局.歷年行政復議案[Z].北京市檔案局檔案，2010-2018（4）.

[4][5][6]北京市檔案局.歷年行政應訴案[Z].北京市檔案局檔案，2010-2018（4）.

[7]北京市檔案局.歷年行政許可案[Z].北京市檔案局檔案，2014-2018（4）.

作者單位：北京市檔案局