社會救助與精準扶貧的融合治理

劉建平

【摘要】社會救助制度與精準扶貧政策在實施項目、救助對象等方面有重合交叉的地方，這使得二者在融合治理上具有了可能性。面對兩者融合的困境，可以從救助對象識別、救助項目安排、救助資金使用、參與主體、管理機制等方面探索構(gòu)建社會救助與精準扶貧的銜接機制，充分發(fā)揮社會救助與精準扶貧兜底保障職能。

【關(guān)鍵詞】社會救助 精準扶貧 管理機制 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

社會救助與精準扶貧融合的背景

社會救助制度是社會保障體系的一個部分，主要向生活困難的貧困人群提供實質(zhì)性的幫助，在社會保障中起著兜底的作用。在精準扶貧過程中，我國社會救助制度得到進一步的完善。

在國家政策層面，社會救助與精準扶貧的銜接機制在制度上得以明確，并且實現(xiàn)了自上而下的推行。2016年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，明確指出：“要著力加強農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接。”并從政策、對象、標準、管理四個方面對加強農(nóng)村低保制度與精準扶貧政策的銜接提出了指導意見。

在實踐層面，地方政府全面推進社會救助項目與精準扶貧政策的銜接。地方政府大力推進農(nóng)村低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助等項目與精準扶貧的銜接。2015年10月16日，國家主席習近平在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，為打通脫貧“最后一公里”開出破題藥方。其內(nèi)容涉及社會救助的農(nóng)村低保制度、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等各個方面。做好社會救助與精準扶貧的銜接工作，是當下一項重要的過渡性措施。

多措并舉提高社會救助與精準扶貧精準度

救助對象精準。救助對象精準旨在通過明確救助對象認定標準，確保認定過程公開、公正，實現(xiàn)社會救助對象與精準扶貧對象的銜接。首先，以最低生活保障救助為突破口，對接精準扶貧建檔立卡貧困戶。根據(jù)《社會救助暫行辦法》，除了受災人員救助和臨時救助具有突發(fā)性特點以外，其他救助項目均與最低生活保障救助或特困人員供養(yǎng)救助家庭有關(guān)，其中尤以最低生活保障為基礎。在確定社會救助對象時，應將最低生活保障對象認定工作放在前面。而低保兜底政策是精準扶貧的必要措施，確認社會救助對象可對接精準扶貧建檔立卡貧困戶信息，提高工作效率。其次，轉(zhuǎn)變“支出型貧困家庭”救助理念，探索救助模式路徑選擇，完善社會救助對象認定標準。“支出型貧困家庭”救助理念需要我們在確定救助對象時，既要看收入端，也要考慮支出端，從災害、教育、醫(yī)療等多維度視角，用不同的標準確認救助對象。以最低生活保障為例，目前國內(nèi)在確定扶貧標準和最低生活保障標準的時候，均以家庭人均純收入為重要考量依據(jù)。但最低生活保障線和貧困線因其目標和考量的因素不同，在標準線劃定上會有差異。因此，要在貫徹落實脫貧攻堅決策部署的同時，積極作為、強化措施，在政策、對象、標準等方面全方位促進社會救助與精準扶貧相銜接，努力提高社會救助精準度，充分發(fā)揮在脫貧攻堅中的兜底保障作用。

項目安排精準。精準扶貧項目中包含了社會救助項目，如醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧等。同時，社會救助項目也具有相對獨立性，精準扶貧過程中形成的優(yōu)勢項目也應通過社會救助方式繼續(xù)實施下去。社會救助措施應根據(jù)不同對象探索更多的救助途徑。為此，應統(tǒng)籌推進兜底項目與發(fā)展能力項目，做到救助項目精準化。如最低生活保障實施差額救助，醫(yī)療救助應在救助對象產(chǎn)生醫(yī)療費用時享有救助政策，就業(yè)救助可通過扶持創(chuàng)業(yè)、推薦合適就業(yè)崗位等措施實施救助，對于無故不接受就業(yè)推薦和安排的救助對象，應取消其救助資格。

資金使用精準。資金使用精準主要是指“救助資金從哪里來”“救助誰”“如何救助”的問題。首先，資金來源方面。可借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，明確各級地方政府在社會救助項目上的財政投入比例，做到資金來源穩(wěn)定化。其次，在資金使用對象上，做到精準認定救助對象，嚴格把關(guān)資金發(fā)放途徑，確保救助資金服務于救助對象。最后，在資金使用方式上，結(jié)合項目安排精準要求，合理使用救助資金。具體可分為現(xiàn)金救助和非現(xiàn)金救助兩種方式。其中，最低生活保障是所有救助項目中，以直接給予救助對象現(xiàn)金救助為主的項目。其他救助項目應多渠道探索非現(xiàn)金救助方式，如通過就業(yè)培訓、貸款貼息、醫(yī)療報銷等非現(xiàn)金救助方式，充分發(fā)揮社會救助的重要補充作用。

優(yōu)化社會救助與精準扶貧的主題與機制管理

確保困難群眾“精準識別”。充分發(fā)揮部門間的協(xié)同治理優(yōu)勢，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、個人等多元主體參與的同時，提高參與的效率和精準性。首先，加強政府部門間的協(xié)作，加強動態(tài)管理，按規(guī)定定期復核在保對象，發(fā)現(xiàn)不符合條件的及時處理，新發(fā)現(xiàn)的及時納入，既不“錯保”，也不“漏保”，真正做到“應保盡保”、精準救助。其次，鼓勵社會力量參與社會救助，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。轉(zhuǎn)變社會組織救助方式的舊觀念。社會組織參與救助不等于物資捐獻，如高校可發(fā)揮其科研優(yōu)勢，助力產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)救助，幫助救助對象提升能力。規(guī)范社會組織成立制度，擴大社會組織的規(guī)模。明確社工定位，培養(yǎng)高素質(zhì)的社工人才隊伍。參與主體實現(xiàn)多元與統(tǒng)一的結(jié)合，多元即強調(diào)參與主體的多元性，包括政府、企業(yè)、社會組織、家庭等；統(tǒng)一即強調(diào)多而不亂，有主導、有輔助，不同的主體發(fā)揮不同的功能，扮演不同的角色。比如，政府通過搭建平臺，完善政策體系，發(fā)揮引導和協(xié)調(diào)的功能；企業(yè)利用其在資金、技術(shù)上的優(yōu)勢，側(cè)重在定點扶貧和東西協(xié)作扶貧上發(fā)揮輻射和帶動功能；社會組織“在公益救助、教育扶貧、社區(qū)文化建設、社區(qū)社會組織發(fā)展等方面”，發(fā)揮其凝聚社會力量、創(chuàng)新扶貧方式的功能等。最后，建立長效穩(wěn)定的對口支援機制。對口支援主體從單一政府主體向政府、企業(yè)、社會組織、高校科研機構(gòu)的全面救助體系轉(zhuǎn)變；對口支援的主體、方式、內(nèi)容應相對長期而穩(wěn)定，短時期的、臨時的對口支援不能完全滿足貧困地區(qū)的需求，對其解決返貧問題也無益。

完善管理機制。第一，完善社會救助法律制度。黨的十八大以來，我國社會救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會救濟到現(xiàn)代社會救助的重大轉(zhuǎn)變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系化的制度設計。但隨著社會的不斷進步，目前我國社會救助的相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，導致了社會救助工作的隨意性與多變性。第二，完善社會救助監(jiān)督管理機制。一方面，對救助對象進行雙重審核，嚴格把關(guān)認定程序和標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦設立社會救助受理綜合窗口，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道進行初步審核，將符合條件的擬認定對象提交縣級民政部門和扶貧辦，縣級民政部門和扶貧辦在其他相關(guān)部門的配合下，核查申請人的稅務、不動產(chǎn)、家庭收入等信息。另一方面，對接精準扶貧專項督察工作，加強監(jiān)管針對性。上級主管部門組建脫貧攻堅工作督查組，深入基層開展扶貧工作和社會救助專項督查，及時掌握基層工作進展情況，查找存在的問題，督促整改落實。完善政務公開機制，以村（居）務公開為重點，發(fā)揮社會監(jiān)督優(yōu)勢。

精準扶貧背景下的社會救助得到了社會各界的高度關(guān)注，要做好救助和扶貧政策的公開；做好救助對象認定標準、程序和結(jié)果的公開；做到村集體扶貧資金使用的公開；利用好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，提升政務公開的廣度和深度。社會救助監(jiān)督管理應結(jié)合部門責任制，根據(jù)社會救助項目政府職能部門分工安排劃分責任權(quán)限。只有落實責任，才能使監(jiān)督落到實處。

（作者為四川農(nóng)業(yè)大學法學院講師）

【注：本文系2017年國家社會科學基金青年項目“國家治理視域下東西部對口扶貧協(xié)作的運行機制與優(yōu)化策略研究”（項目編號：17CZZ015）的階段性成果】

【參考文獻】

①高海：《中國農(nóng)村最低生活保障線的反思與重構(gòu)》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報》，2008年第4期。