大數據背景下公共資源交易電子化發展及策略研究

張遠方

以2013年國家發改委第20號令《電子招標投標辦法》為標志性起點，我國公共資源交易電子化發展迄今已邁向第6個年頭。期間，國家先后頒布了《關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）、《“互聯網+”招標采購行動方案（2017-2019年）》（發改法規〔2017〕357號）、《國務院有關部門2018年推進電子招標投標工作要點》等文件，有力地推進公共資源交易全流程電子化的發展進程，對提高公共資源交易的效率和透明度，創新行政監督監管方式，推動政府職能轉變有重要指導意義。

一、我國公共資源交易電子化發展現狀

將信息化技術手段應用在公共資源交易領域，一方面通過網上報名、人工唱標、自動清標等功能有效提高了整個招投標環境工作效率，另外一方面通過全過程留痕、系統加密等手段減少人工干預，有利于打破腐敗溫床，推動公共資源交易陽光透明。近年來，全國公共資源交易平臺整合工作推進卓有成效，據調研結果顯示：截止2019年6月，經全國公共資源交易服務平臺統計的省市縣三級公共資源交易電子化平臺數達到1178家。網上報名、網上繳納保證金、網上下載招標文件等功能已成為各交易中心電子化建設的基礎功能。全國各地在公共資源交易平臺電子化建設方面不斷探索、創新層出不窮，其中，南京市交易中心在報名環節啟用電子化營業執照替代CA證書；湖北省在實現全流程電子化招投標率達90%的同時，強化信息監管，搭建了跨法院、稅務、工商、建設等12個信用系統的公共資源電子服務平臺；廣東、四川、寧夏等多個省份實現了省內遠程異地評標常態化；安徽、江蘇兩省率先完成了跨省遠程評標的新跨越；貴州、內蒙古、合肥深入開發公共資源交易大數據價值挖掘。按照國家對公共資源交易平臺建設的總體規劃，全國公共資源交易已基本實現“從有形場所向電子化平臺轉變”的總體目標，并開啟了“從全流程電子化最后一公里”向智能化規范化推進的新紀元。

二、大數據技術在公共資源交易領域的應用情況

依托國家“互聯網+”政策的支持，大數據技術在各行業發展勢頭迅猛。大數據是高速產生的海量不規則價值密度低的真實數據。我們常說的大數據技術主要指對海量數據分析挖掘后找出潛在規律和規則性，實現行業預測和決策輔助的作用。在招投標領域，基于公共資源交易信息化多年的數據積累，大數據技術在該領域開始嶄露頭角，具體表現以下幾個方面：

（一）提升公共資源交易數據統計分析及輔助決策效率。

根據“應進必進”原則，招投標及采購項目全部集中在交易中心開標及評審。各行業主管部門對項目開展情況的掌握只能依賴于交易中心，統計分析工作需要按照交通、水利、住建、財政等各行業不同要求進行重復性匯總和分別報送。工作量繁重、易出錯，為了確保及時上報，分析報告無法做到深入挖掘立體分析，影響報告質量。

大數據技術依托海量的歷史數據存儲和計算機高速運算能力，可輕易完成基礎數據匯總統計、橫縱向對接以及異常點挖掘，甚至根據模板直接生成對應分析報告，有效解放人工勞動力，并提高了準確率。例如：通過對企業投資熱點的分析，大數據可以實現對未來企業投資方向的預測；在建設工程招標文件中，通過抽取分析鋼筋水泥等多種建材的用量數據，可為企業提供產能調控建議；通過匯聚各招投標行業基礎數據，實現GDP及宏觀經濟走勢預測，為政府宏觀調控和行政監管提供重要數據支撐，增強了政府決策的科學性、有效性、精準性。

（二）為招標人和投標企業提供精準服務。

大數據技術通過將數據清洗分類后，可支持為招標人和投標人提供定制信息推送功能。例如：在招標人制作招標文件環節，系統可向招標人提供同類項目市場行情和過往項目的采購參數及橫向縱向對比分析，這不僅降低了招標文件編制工作的難度，也有利于標書內技術參數貼合市場行情，中標結果符合招標人實際預期。對于投標人，大數據可根據其歷史投標喜好或者投標人定制要求，主動推送對口領域的招標信息，便于投標人及時了解市場行情、抓住商機，有利于創造公開公平的交易環境。

（三）推動構建智能化公共資源交易監管體系。

大數據在監管領域的應用和探索是目前國內各交易中心的重點核心工作。通過大數據可高效排查出投標文件之間相似度，投標人與投標人、投標人與招標人之間關聯度，招標項目節約率、中標價格等數據的偏離情況等，對預防圍串標行為有重要參考意義。2018年3月，重慶市公共資源交易中心方面利用大數據發現12家投標人的工程量清單錯誤情況完全相同，直接認定為圍標串標行為。2016年，大數據方面起步較早的貴州省利用大數據，第一年就節約和增值資金125億，認定并查處圍標串標行為18起。

三、公共資源交易電子化大數據應用問題剖析

隨著大數據技術在公共資源交易電子化領域的不斷發展，一些問題也逐漸凸顯，限制了大數據技術進一步應用深入，主要表現在以下幾個方面：

（一）大數據技術基礎數據源共享歸集難以保障。

大數據技術使用的基礎數據應具備海量性、實時性、多樣性和真實性等特征。海量數據確保了數據分析結果的容錯性，不會被少量異常數據影響挖掘結果；實時性有利于發揮大數據前瞻性和預測能力，而多樣性和真實性則是確保大數據結果準確有效的基礎。因此幾個因素對大數據發揮實際效能有重要影響。在實際應用中，頂層設計和總體規劃相對滯后是根本原因，同時又有三大因素影響了基礎數據共享歸集：一是數據量積累不夠。因跨地域信息化發展不均衡，部分地區信息化工作剛剛推進幾年，交易數據積累量尚不夠規模。二是數據實時匯聚難度大。為避免重復建設，基礎數據多匯聚在省級及以上部門，各地數據要經縣、市逐級匯總上報，該工作需克服跨地區跨部門異構系統數據交換和信息共享難題。三是基礎數據字段不全。各地區建設建設初期標準不一，導致必要字段缺失，需依照統一規范開展系統整改。以上問題又都依賴于政策、時間和資金協同保證，缺一不可。

（二）大數據結果應用仍需進一步探索

目前大數據應用案例主要集中在圍標串標認定上，如：根據投標文件IP地址、mac地址、關鍵技術指標等相似程度，可判定為圍標串標。但是相對而言，大數據在預警、行為分析、定制服務等其他領域的案例卻屈指可數，現有的分析結果也并不盡如人意。主要原因：一是數據模型調整和訓練需要一定的時間和數據積累，例如判定評標專家在某個項目是否存在異常評審行為，需要存儲有該專家歷史評審情況以及同類型項目其他專家評審記錄，抽取出對比打分、頁面停留時間等因素進行判定，如該類數據積累少，分析結果的偏差就會比較大；二是跨行業數據整合難度大，深入推進公共資源交易大數據技術，需要全國范圍如工商的執照信息、信用信息、招投標信息、人員資質信息、獲獎信息等多個行業數據共享，該工作需省部級牽頭推行，必須打破跨行業橫向隔斷，可想而知工作之重，推行難度之大。

（三）專業復合型人才短缺

目前，我國公共資源交易大數據方面的專業技術人員非常短缺，主要原因有三點：一是該工作對技術人員綜合能力要求較高，從業人員需要兼具公共資源交易專業知識、采購招投標行業背景、計算機信息技術、數據搜集、清洗、加工、分析等各方面綜合能力。二是體制內專業技術人員普遍待遇低，招人容易留人難。公共資源交易中心因具備其公益性質，歸屬于一類事業單位，部分地區定性為參公編或行政編。相對于同類型互聯網企業員工，體制內技術人員薪資水平普遍偏低，形成招人難留人更難的現狀。

四、建設公共資源交易大數據的建議

（一）鼓勵“統一建設、分級管理”模式，從根本解決數據共享問題。

公共資源交易電子化系統的建設工作優先建議以省級為單位，采用全省統一設計招標、建設部署、各地區分級管理模式，該模式有利于減少各地重復招標的人財物支出，緩解地市級在聘請計算機專業人才方面“福利低、招人難、留人難”壓力和尷尬。全省一套系統便于同步升級、數據橫縱互通等統一管理工作，從根本上解決了跨異構系統數據交換共享的難題，對提升全省公共資源交易信息化水平有重要意義。另外在全省統建的基礎上，應積極鼓勵各地市“因地制宜、自主創新”，根據各地區業務應用特點，獨立研發建設小型靈活的輔助型系統，通過試點先行的模式，運用成熟后，省級牽頭全面推廣。

（二）重視深化人才培養制度改革，探索新時期人才培養模式。

面對體制內專業技術人員薪資水平低、接觸前沿技術的機會少、在崗期間專業能力提升有限、機關重文輕理、專業技術人員不受重視等問題，建議從以下兩各方面進行探索改建：一是重視專業技術人才培養，為信息化人才提供系統有效的技能提升方案，鼓勵參加前沿技術論壇、會議及培訓，支持自主學習，學習時長、學習成效經綜合考量后納入全年績效加分項。二是深化體制機制改革，構建政企合作的新模式，政府機關人才與企業人才深度交流合作，共同提升，在制度法規允許的范疇內，探索人員身份調整，對應工資待遇的適當提升。

（三）以結果和需求為導向，推進公共資源交易應用型大數據系統研發。

大數據是推動政府職能轉變升級的新技術，相對人工，其準確度更高、可分析數據更立體全面。通過不斷調整和設置閾值，大數據在異常項目預警和行業發展趨勢預測等方面的效能必將遠遠優于人工結果。實際應用中，建議以結果和需求為導向，倒推信息化建設頂層設計，制定符合大數據要求的技術規范，為大數據搜集匯聚提供良好基礎環境，同時推進探索大數據與移動互聯網、物聯網、云計算等新信息技術的融合應用，建設貼合實際工作需求，真正為公共資源交易工作服務的應用型系統。

五、基于大數據的公共資源交易電子化展望

公共資源交易電子化已穩步邁向智能化時代，大數據必然成為最強有力的技術支撐之一。下一步面對各行業匯總而來的海量數據，公共資源交易電子化工作將不再是單純的應用系統建設，大數據共享使用管理、大數據安全等工作也即將提上日程。借由大數據之力實現電子證書的身份驗證后，公共資源交易電子化即可擴大不見面交易、掌上交易、網上監管等信息化新模式的適用范圍。讓數據說話、讓技術監管，深挖破解廢標率高、異常節約率、跨省圍串標等頑疾，建設引領風清氣正、公開透明、便民安全的公共資源交易新風氣。