關(guān)于內(nèi)河船舶超載強(qiáng)制卸載的相關(guān)問(wèn)題研究

曹鑫

摘 要：本文以“船舶超載”定義入手，分析了船舶超載運(yùn)輸?shù)奈：Γ鶕?jù)內(nèi)河船舶超載運(yùn)輸強(qiáng)制卸載的法律依據(jù)，結(jié)合《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定，研究分析了船舶強(qiáng)制卸載的法律性質(zhì)，得出對(duì)超載船舶的強(qiáng)制卸載屬于代履行的結(jié)論，這對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)依法實(shí)施強(qiáng)制卸載具有較為重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河 船舶 海事 超載 強(qiáng)制卸載

1.船舶超載運(yùn)輸?shù)亩x和危害性

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《水上安全監(jiān)督常用術(shù)語(yǔ)》（GB/T 19945--2005）定義“船舶超載”為：由于物料、燃料、淡水、貨物的實(shí)際總重量，超過(guò)船舶勘畫(huà)的相應(yīng)載重線(xiàn)，使得船舶沒(méi)有保證足夠的干舷，而處于不適航的狀態(tài)。

船舶超載運(yùn)輸?shù)奈：χ饕w現(xiàn)在：一是，將減少船舶的儲(chǔ)備浮力，大大降低抗風(fēng)性和抗沉性；二是，導(dǎo)致穩(wěn)性變小，慣性變大，使得應(yīng)舵慢、舵效差；三是，船舶長(zhǎng)期超載，使船體部件應(yīng)力過(guò)度，導(dǎo)致變形，影響結(jié)構(gòu)強(qiáng)度和安全適航性；四是，超載運(yùn)輸可能會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，有礙于航運(yùn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

2.內(nèi)河船舶超載運(yùn)輸強(qiáng)制卸載的法律依據(jù)

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)河條例》）第八十二條規(guī)定，對(duì)超載運(yùn)輸貨物的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并處2萬(wàn)元至10萬(wàn)元罰款，可以對(duì)責(zé)任船員暫扣直至吊銷(xiāo)適任證書(shū)或者其他適任證件。如果當(dāng)事船舶不主動(dòng)卸載，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制卸載，因此而發(fā)生的存貨費(fèi)、卸貨費(fèi)和船舶監(jiān)管費(fèi)用等由船舶承擔(dān)。

《內(nèi)河條例（釋義）》對(duì)第八十二條是這樣描述的：對(duì)超載船舶，海事首先應(yīng)責(zé)令改正，卸載貨物直到符合裝載規(guī)定。對(duì)不履行卸載義務(wù)的，海事應(yīng)當(dāng)實(shí)施強(qiáng)制卸載。

3. 對(duì)船舶超載進(jìn)行“強(qiáng)制卸載”行為的法律性質(zhì)研究

（1）“強(qiáng)制卸載”屬于“行政強(qiáng)制措施”，還是屬于“行政強(qiáng)制執(zhí)行”？

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施”，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理的過(guò)程中，出于制止違法行為、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大、避免危害發(fā)生等原因，依法實(shí)施對(duì)財(cái)物、人身的暫時(shí)性限制；“行政強(qiáng)制執(zhí)行”，是指對(duì)于不履行行政決定的當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)或申請(qǐng)人民法院，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。兩者主要不同是：

一是，實(shí)施的前提條件不同。強(qiáng)制措施的前提，是以當(dāng)事人的行為、事件是否可能造成危險(xiǎn)作為前提；強(qiáng)制執(zhí)行的前提，是當(dāng)事人不履行法定義務(wù)、不履行行政命令。

二是，起因不同。強(qiáng)制措施的起因，是某種危害社會(huì)的行為或事件，還可以是出現(xiàn)某種危害狀態(tài)。而行政強(qiáng)制執(zhí)行的起因，只能是法定義務(wù)人應(yīng)當(dāng)作為而不作為或者應(yīng)當(dāng)不作為而作為。

三是，實(shí)施主體不同。強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)；而強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施主體，可以是人民法院，也可以是行政機(jī)關(guān)。

四是，兩者相對(duì)“行政決定”的先后順序是不同的。強(qiáng)制措施是在作出行政決定前，依法采取的“暫時(shí)性”強(qiáng)制手段；強(qiáng)制執(zhí)行，是在作出行政決定后，法定義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，為確保該行政決定有效執(zhí)行而所采取的“終結(jié)性”強(qiáng)制手段。

五是，對(duì)“物”的處置是不同的。強(qiáng)制措施對(duì)于“物”的處置是暫時(shí)性的，一般情況下，是需要?dú)w還當(dāng)事人的，包括恢復(fù)當(dāng)事人人身自由；強(qiáng)制執(zhí)行是終局性的處分，對(duì)于“物”來(lái)說(shuō)往往是無(wú)法恢復(fù)的。

六是，承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用的主體是不同的。行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押等強(qiáng)制措施時(shí)發(fā)生的保管等相關(guān)費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。

超載船舶不卸載或卸載未達(dá)到法定干舷的行為，屬于船舶不履行行政決定、負(fù)有作為義務(wù)而不作為，此時(shí)的“強(qiáng)制卸載”是行政強(qiáng)制執(zhí)行，是“終結(jié)性”強(qiáng)制手段，發(fā)生的存貨費(fèi)、卸貨費(fèi)、船舶監(jiān)管費(fèi)，是由船舶承擔(dān)。

（2）“強(qiáng)制卸載”屬于“恢復(fù)原狀”還是“代履行”？

①研究“強(qiáng)制卸載”屬于“恢復(fù)原狀”還是“代履行”的原因

《行政強(qiáng)制法》第四條規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》將“代履行”的程序和具體要求進(jìn)行了特別規(guī)定。所以，研究“強(qiáng)制卸載”屬于“恢復(fù)原狀”還是“代履行”，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法程序、明確環(huán)節(jié)要點(diǎn)、把握時(shí)限規(guī)定、依法開(kāi)展行政強(qiáng)制執(zhí)行具有重要意義。

②“恢復(fù)原狀”和“代履行”的區(qū)別

一是，定義不同。根據(jù)《行政強(qiáng)制法釋義》，“恢復(fù)原狀”是指，通過(guò)修復(fù)等手段，使受損財(cái)物恢復(fù)到損害之前的狀況；“代履行”是指，如果法定義務(wù)人拒絕履行有關(guān)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或委托第三人代替法定義務(wù)人履行相關(guān)義務(wù)，并向其收取相關(guān)費(fèi)用的執(zhí)行方式。

二是，“恢復(fù)原狀”是直接強(qiáng)制執(zhí)行，“代履行”是間接強(qiáng)制執(zhí)行。間接強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)間接手段迫使法定義務(wù)人履行義務(wù)，或達(dá)到與履行義務(wù)同等狀態(tài)的強(qiáng)制執(zhí)行方式；直接強(qiáng)制，是指行政機(jī)關(guān)在采用間接手段不能達(dá)到執(zhí)行目的，或無(wú)法采用間接手段時(shí)，可依法對(duì)法定義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)或人身實(shí)施直接強(qiáng)制，迫使其履行法定義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)同等狀態(tài)的強(qiáng)制執(zhí)行方法。

三是，如何區(qū)分“代履行”和“恢復(fù)原狀”？

首先，是否需要物理力上的強(qiáng)力。《行政強(qiáng)制法》第五十一條規(guī)定，實(shí)施代履行，禁止采用脅迫、暴力等非法方式。代履行具有間接性，只能通過(guò)和平方式實(shí)施，體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人人格和自由的尊重，遇到抵抗時(shí)，不能執(zhí)行代履行；而恢復(fù)原狀是物理上的強(qiáng)制，即使遇到阻攔，也必須實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

其次，是否有法律授權(quán)。《行政強(qiáng)制法》第五十條、第五十二條是對(duì)“代履行”的普遍授權(quán)性條款，即使現(xiàn)行法律體系中規(guī)定代履行的僅為行政法規(guī)，代履行也可在《行政強(qiáng)制法》正式實(shí)施后具有合法性。《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定只能是法律，恢復(fù)原狀只能由法律規(guī)定。

③ “強(qiáng)制卸載”屬于“代履行”

有專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)超載船舶“強(qiáng)制卸載”是“恢復(fù)原狀”，即海事要求當(dāng)事人將超載運(yùn)輸?shù)呢浳镉枰赞D(zhuǎn)移而恢復(fù)到合法合規(guī)載運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的狀態(tài)。但是，這種說(shuō)法是不準(zhǔn)確的，根本原因是：授權(quán)海事對(duì)于超載船舶實(shí)施“強(qiáng)制卸載”的依據(jù)是《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。《內(nèi)河條例》的法律地位和效力是低于《行政強(qiáng)制法》的。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，只有法律才能夠設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行，但是，授予海事對(duì)超載船舶“強(qiáng)制卸載”的法律是《內(nèi)河條例》，是違背《行政強(qiáng)制法》的。

但是，讓人不解的是，《行政強(qiáng)制法》自2012年實(shí)施以來(lái)，《內(nèi)河條例》存在下位法違法設(shè)置“強(qiáng)制卸載”的情況下，歷經(jīng)兩次修改都沒(méi)有對(duì)這一條授權(quán)條款進(jìn)行修改。這是因?yàn)椤缎姓?qiáng)制法》對(duì)“代履行”進(jìn)行了普遍授權(quán)，即使現(xiàn)行法律體系中規(guī)定代履行的僅為行政法規(guī)。這是法律層面的合法性問(wèn)題。

從我國(guó)內(nèi)河交通安全現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，國(guó)家早已深刻的認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有內(nèi)河交通安全法律體系是不健全的，存在與新施行的法律規(guī)定有矛盾和不一致的情況，但是，立法工作不是一蹴而就的，只有對(duì)現(xiàn)行的《內(nèi)河條例》維持穩(wěn)定、適當(dāng)改動(dòng)、以圖后進(jìn)；同時(shí)，我國(guó)幅員遼闊、水系豐盛、內(nèi)河眾多，在內(nèi)河航運(yùn)中，船舶噸位大小差異較大、安全狀況千差萬(wàn)別、船員素質(zhì)參差不齊，特別是，有些船舶受到利益的驅(qū)動(dòng)，加上航運(yùn)不景氣，盡管海事采取了一些嚴(yán)格的管理手段，個(gè)別船舶和船員心存僥幸超載航行的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，引發(fā)的各類(lèi)事故觸目驚心，為了保障我國(guó)內(nèi)河航運(yùn)安全，必須賦予海事“強(qiáng)制卸載”權(quán)。

綜上所述，《行政強(qiáng)制法》僅僅賦予了行政法規(guī)可以制定“代履行”的權(quán)力。因此，《內(nèi)河條例》賦予海事的“強(qiáng)制卸載”權(quán)是“代履行”權(quán)力。

4. 結(jié)束語(yǔ)

《內(nèi)河條例》從2002年實(shí)施之日起，就賦予海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制卸載權(quán)。由于強(qiáng)制卸載涉及卸載點(diǎn)的選擇或指定、卸載費(fèi)用、貨物保管等問(wèn)題，海事管理機(jī)構(gòu)尚未能常態(tài)化、程序化和規(guī)范化的開(kāi)展強(qiáng)制卸載，導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和瀆職問(wèn)題一直伴隨著對(duì)超載船舶的整治工作。希望本文能夠拋磚引玉，不斷的推進(jìn)和深化強(qiáng)制卸載工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì).中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義[M].北京：法律出版社

[2]中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法配套解讀與案例注釋[M].北京：中國(guó)法制出版社

[3]江必新.中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法條紋理解與實(shí)務(wù)指南[M].北京：中國(guó)法制出版社。