中國安全生產標準現狀統計分析*

蘇宏杰，鄭瑞臣，王 艷，劉加保

(1.中國安全生產科學研究院，北京100012；2.航天東方紅衛星有限公司，北京100094)

0 引言

我國安全生產標準的迅猛發展始于21世紀，2004年，安全生產行業標準代號AQ獲批，歷經15年我國已經形成涵蓋煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金有色、工貿、粉塵防爆、涂裝作業、職業危害、個體防護和綜合11個領域較為完善的安全生產標準體系。2004年，國家標準化管理委員會(以下簡稱國家標準委)組織了有關安全生產標準的清理整頓工作[1]，集中修訂一批標齡過長的安全生產國家標準[2]，解決標準“老化”問題；2008年，國家標準委會同原國家安全生產監督管理總局等四部委編制了《2008—2010年全國安全生產(部分工業領域)標準化發展規劃》[3]，初步構建了安全生產標準體系；2014年，原國家安監總局組織安全生產標準與新修訂《安全生產法》[4]的一致性審查，解決了標準與法律匹配問題；2015年，國務院印發的《深化標準化工作改革方案》[5]有力推動了安全生產標準化工作；2016年，原國家安監總局對近10年重特大事故中涉及強制性安全準入的標準進行梳理，制修訂一批預防重特大事故的安全生產標準；同年，依據國務院辦公廳《強制性標準整合精簡工作方案》[6]以及國家標準委《推薦性標準集中復審工作方案》[7]，原國家安監總局對安全生產現行國家標準和行業標準以及在研標準開展清理評估[8-9]，廢止一批，轉化一批，整合一批，修訂一批；2017年，原國家安監總局發布《安全生產標準“十三五”發展規劃》[10]，是進一步完善我國安全生產標準體系的重要舉措。

目前安全生產標準包括已發布和在研的共計988項，分別從發布年份、在研標準計劃年份、標準領域分布、標準級別及標準性質等多個角度分析安全生產標準工作存在的問題，進而提出標準制(修)訂及發展的建設性意見。

1 安全生產標準研究現狀

專家學者對安全生產標準的研究概括為4個方面：1)我國安全生產標準體系研究。蘇宏杰[11]對中國安全生產標準體系構建進行研究；王慶等[12]對我國非煤礦山安全生產標準存在問題及改進建議進行研究；王志等[13]對冶金行業安全生產標準體系構建研究。2)國外職業安全健康標準體系研究。劉秋實等[14]對美國礦山安全健康標準體系研究；蘇宏杰等[15]對美國職業安全健康標準體系研究；高子清等[16]對中國與美國職業衛生標準體系比對研究。3)國內外標準比對研究。蘇宏杰等[17]選取礦山、危險化學品、基礎通用3個領域，將中國與美國、南非、歐盟、ISO和ILO的安全生產標準分別進行比對研究。4)我國安全生產標準實施情況研究。曹一鳴[18]對中國安全生產標準工作存在問題及改進建議研究。

綜上所述，我國安全生產標準研究主要集中在國內外標準或標準體系研究、部分行業領域國內外標準比對研究以及標準實施情況研究，對于發布標準、在研標準不同維度分布情況以及存在的問題缺乏系統研究。

2 發布安全生產標準的統計分析

2005—2018年，我國已經發布的安全生產標準603項，其中包括國家標準委批準發布的安全生產國家標準187項，應急管理部(含原國家安全監管總局)批準發布的安全生產行業標準416項。本文按照標準領域分布、發布年份、標準級別及標準性質分別進行梳理和分析。對于冶金有色和工貿領域，進一步梳理和分析了安全生產標準內容。

2.1 領域及級別分布情況

安全生產標準在煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金有色、工貿、粉塵防爆、涂裝作業、職業健康、個體防護和綜合11個領域國家標準和行業標準分布情況如圖1所示。

圖1 安全生產國家標準和行業標準在各領域分布情況Fig.1 Distribution of national and industrial work safety standards in each field

由圖1可看出，煤礦、職業健康、個體防護、危險化學品、非煤礦山5個領域的發布標準占比均超過10%，其中煤礦占比最大，約占標準總數的21%，而涂裝作業、煙花爆竹、粉塵防爆、冶金有色和工貿5個領域的標準占比均低于5%。

煤礦、非煤礦山、危險化學品屬于高危行業，是安全生產管理的重點領域，標準數量相對集中，3個行業標準數量之和占標準總數的43%；職業健康和個體防護屬于通用標準，適用于所有行業，標準數量較多。

煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、工貿、職業健康6個領域的行業標準數量遠大于國家標準，尤其是煤礦、非煤礦山和煙花爆竹，行業標準占標準總數的95%以上。個體防護、粉塵防爆國家標準的數量遠大于行業標準，其余4個領域的行業標準數量與國家標準基本持平。總體來看，各領域安全生產標準以行業標準為主導。

2.2 按照標準發布年份統計分析

2.2.1 年份發布標準總體情況

2005—2018年發布的標準如圖2所示。

圖2 2005—2018年安全生產標準發布情況Fig.2 Publication status of work safety standards from 2005 to 2018

從國家標準和行業標準的比例上看，除2009年國家標準發布數量高于行業標準外，2006年、2013年和2016年國家標準發布數量與行業標準基本持平外，其余10年行業標準的發布數量明顯高于國家標準，且多數年份大于30項。由此看出，各年份發布的標準以行業標準為主。

2.2.2 冶金有色和工貿領域年份發布情況

1)冶金有色行業

2014年修訂的《安全生產法》將金屬冶煉列為高危行業，經過4年多的標準制訂工作，目前冶金有色行業也僅僅發布24項標準，各年份發布情況為：2005年1項，2008年2項，2010年2項，2011年1項，2012年1項，2013年10項，2014年1項，2018年6項。

2005—2012年冶金有色行業公布標準總計8項，平均1年公布1項標準；2013年標準出臺數量達到高峰，主要為有色行業標準，2012年有色行業安全生產標準主管部門變更到安全生產監管部門，集中制訂一批標準；2014年之后4年間頒布6項標準，其中，3項為修訂標準。

冶金有色行業公布的24項標準中，1項為工藝安全設計規范，2項為設備裝置安全規范，其余均為黑色金屬和有色金屬生產工藝、設備和裝置的安全操作規程及安全規范。

2)工貿領域

工貿領域包括建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿6個行業，公布標準只有14項，各年份發布情況為：2007年4項，2008年6項，2009年1項，2012年1項，2018年2項。

2007年和2008年兩年工貿行業集中公布10項標準，2018年公布2項標準，中間的10年只出臺2項標準，工貿安全標準中機械標準占比超過40%。

工貿行業的14項標準中，木工機械和機械壓力機2項標準主要規定設備的使用要求，1項標準規定木工車間安全要求，其余11項標準均是各行業安全規程。

2.3 強制標準和推薦標準分析

安全生產強制性標準407項，占標準總數的67%；推薦性標準196項，占標準總數的33%。安全生產強制性標準和推薦性標準在各領域分布情況如圖3所示。

圖3 安全生產強制性標準和推薦性標準在各領域分布情況Fig.3 Distribution of mandatory and recommended work safety standards in each field

由圖3可看出，除了個體防護領域的推薦性標準數量大于強制性標準外，其余領域的強制性標準數量均大于推薦性標準，尤其煤礦、非煤礦山、冶金有色、工貿和涂裝作業等領域，強制性標準占絕對優勢。

2.4 按照標準類別統計分析

按照標準類別，安全生產標準分為基礎標準、管理標準、技術標準、產品標準和方法標準5類，各類標準分布情況如圖4所示。

由圖4可看出，標準數量最多的是技術標準，占標準總數的42%，其次是管理標準占比21%，其余依次為產品標準占比17%、方法標準占比15%、基礎標準占比5%。

技術標準與管理標準之和占標準總數的63%，由此可見，安全生產標準以技術標準和管理標準為主。

3 在研標準的統計分析

截至2018年12月，已經批準立項、目前處于在研階段的安全生產標準共計385項，包括國家標準委批準立項的在研國家標準94項，應急管理部批準立項的在研行業標準291項。

在研標準的計劃年份分布如圖5所示。

圖5 在研標準按照計劃年份分布情況Fig.5 Distribution of work safety standards according to planning year

總體來看，在研標準主要集中在2012年、2014年、2015年、2016年、2017年和2018年總計6個年份，占未完成標準總數的85%，且每個年度未完成的標準項目都在35項以上，不管是占比程度，還是絕對數量，均高于其他年份。

根據《2017年國家標準項目立項指南》[19]規定，標準制修訂周期不超過2年，2016年及以前的在研標準均屬于未按時完成，占未完成總數的75%。

4 安全生產標準特點

4.1 高危行業標準數量較多

煤礦、非煤礦山、危險化學品屬于安全風險較高的行業，也是安全生產監管的重點，僅此3個行業的標準就占據了標準總數的43%，這說明了行業管控的必要性及覆蓋縱深的全面，同時也反映出標準作為高度集成化的手段，仍然是當前我國安全風險控制和事故預防最重要的技術措施。

4.2 行業標準為安全生產標準奠定專業基礎

從標準總體情況、各領域分布情況以及年度發布情況等多個角度看，安全生產標準均以行業標準為主，行業標準僅適用于本行業業務工作的規范及指導。安全生產標準主要分布于煤礦、非煤礦山等具體行業，行業標準數量遠大于國家標準。這種現狀的存在，符合安全生產標準的市場規則，有利于滿足安全生產工作需要，發揮安全生產標準的管控作用。

4.3 技術和管理標準構成安全生產標準骨架

安全生產標準主要規范生產過程中的安全事項，是安全生產活動的依據。其對原輔材料的準備、中間產品的生產、最終產品的產出以及產品包裝、運輸等產品實現的各個環節安全技術措施和管理要求作出明確規定，以規范和規程的方式體現，從技術和管理2個維度分別發揮著相應的約束效能。技術標準作為安全管控措施落地的基本手段，始終扮演著具體工作形而下的角色，而管理標準某些程度上均是技術標準形而上的提煉升華，技術標準為主、管理標準為輔的標準現狀將是安全生產標準的長期構成模式。

4.4 強制性標準主導安全生產標準地位

不管從總體還是各領域情況看，安全生產標準均呈現出強制性為主的態勢，符合安全生產標準的基本定位。對于直接規范從業人員職業安全健康要求的標準為強制性，這是安全生產標準的主體，體現了標準的硬約束和權威性；對基礎通用、間接影響從業人員職業安全健康的為推薦性，是強制性標準的配套和輔佐。

5 安全生產標準存在的主要問題

5.1 部分領域標準數量少，存在關鍵技術標準缺失

統計數據顯示，冶金有色行業公布的國家標準和行業標準總計24項，近幾年因其主要工藝環節金屬冶煉安全生產事故頻發，2014年修訂的《安全生產法》已將其列為高危行業，2014年以來公布的標準僅6項，基本為安全規程類。從標準技術支撐角度看，金屬冶煉發布標準主要缺乏主體裝備設施本質安全標準以及監測檢測標準。

從統計數據看出，工貿領域公布的安全生產標準11項，且絕大多數為安全規程類。工貿包括建材、機械等6個行業，企業總數和從業人員數量龐大，設備、工藝門類眾多，自動化、機械化程度和生產力水平參差不齊，事故和傷亡時有發生。關鍵工藝設備的安全技術及檢測檢驗標準對于保障工貿行業生產安全尤為重要。

5.2 在研標準的遲緩影響了標準的整體發展

統計數據顯示，385項在研標準中，有3/4的標準未按照計劃時間完成，立項超過5 a的在研標準占超期在研標準的40%。大量在研標準的存在基于3方面因素：①標準制修訂程序沒有理順，標準審批時間過長；②標準經費較低，起草單位基于經濟效益壓力，不能將更多的時間和精力花費在標準項目上；③起草單位技術能力有限，制訂的標準技術指標不合理，相關方無法達成一致意見。

標準制訂工作的延遲無法滿足安全生產嚴峻形勢的需要，影響了標準的時效性，過長的制修訂周期，還勢必影響標準效用的發揮，甚至在一定程度上阻礙了安全產業的發展，不能更好地作為安全生產法律法規的有力支撐。

6 標準工作建議

6.1 加強冶金有色和工貿等領域的標準制訂工作

開展金屬冶煉設備設施本質安全及監測檢測關鍵技術、工貿行業關鍵工藝設備及監測檢測等標準的前期基礎研究，抓緊制訂安全生產相關標準。對現行冶金有色、工貿行業安全生產標準進行清理、復審，修訂或廢止與《安全生產法》不一致的標準，修訂標齡過長、技術指標落后的標準，廢止不符合安全生產發展需要的標準。

6.2 加快在研標準制修訂工作

完善標準體制機制，使標準制修訂程序盡量簡約，且合理、合法、可操作性強；選擇國內技術和經濟實力較強的科研院所、大中型企業參與標準起草工作，建立標準起草單位管理考評機制；積極爭取國家財政支撐，適度提高標準制修訂經費，從而提高參與標準制訂工作的積極性；對于未按時完成的在研標準進行評估，必要性和可行性不強的在研標準及時撤銷，急需和關鍵的在研標準應加緊制訂，并進行優化整合，使其盡快面向社會，提高國家安全生產標準化水平。

7 結論

1)關口前移，安全生產標準應更多關注研究制訂安全設備設施的本質安全要求標準，以及安全設備設施檢測檢驗方法標準。

2)本文主要關注各領域安全生產標準整體數據的統計分析，更側重于宏觀研究，不涉及具體標準關鍵指標狀況，而關鍵指標正是預防和控制事故的重要因素，以期后期對此做出研究。