“五年規劃”如何凸顯治理優勢？

鄢一龍

評估中國國家目標實現情況，五年規劃是很好的對象，它體現了國家量化目標，同時又具有延續性，近乎涵蓋了整個新中國的歷史。

中國從1953年開始實行第一個五年計劃，現在是第13個五年規劃。我們對歷次五年計劃（規劃）目標實現情況進行評估，發現兩個突出特點：第一，中國具有很強的國家目標實現能力，雖然其中有好有差，但總體實現了目標。第二，改革開放后總體上比改革開放前完成情況要好，且完成率趨于上升。

那么，五年規劃如何集中凸顯中國獨特的治理優勢？本文從目標治理的角度切入分析。

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“集思廣益”，廣泛動員形成共識

目標治理最重要的機制是目標匹配機制，目標匹配主要通過信息交流，影響參與者認知來實現。

首先，中國已形成了五年規劃編制“集思廣益”型決策，在長達近兩年的規劃編制過程中，不同系統、層面的工作人員都參與其中，通過共同思考未來五年發展路徑，相互交流信息，相互協商，達成未來發展方向的共識。

其次是政治引導。中央通過政治引導，將地方的積極性有效引導到中央的政策目標上來。同時，五年規劃制定后會在全社會廣泛宣講、動員組織學習，這本身就是信息傳遞機制。

再次是規劃銜接機制。地方五年規劃需要和國家五年規劃相銜接。例如，“十二五”期間中國推動快速發展向科學發展轉型，中央主動降低了經濟增長目標，但不少地方政府仍追求高增長。2011年1月，國家發改委特別要求地方降低GDP指標。最后，大部分提出過高GDP增長指標的省份調低了指標。

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責任與激勵，對機關和企業都奏效

目標實施主要依靠調整利益來推動目標實現，主要有以下幾方面：

目標責任制。五年規劃實施是目標責任制運作的典型。我國在“十一五”規劃中引入了約束性指標與預期性指標。即五年規劃制定后再制定工作分工，條條塊塊上按照部門、層級進行分解，時間上逐年分解。分解后進行跟蹤與督促，建立約束性指標考核制度，將其納入各地區、部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，將若干重點指標納入各地區領導干部的政績考核。“十三五”規劃專門出臺文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節指標納入工作分工、監測評估、督查考核范圍”。

目標責任制還能影響到企業。如“十一五”規劃提出節能目標，后來開展了“千家企業節能行動”，入選的千家企業占全國能源消費總數的33%。僅這項行動，預計就能實現節能1億噸左右標準煤。此外，地方政府也都向本區域重點耗能企業下達了節能考核指標。

綜合激勵機制。規劃實施激勵機制，是政治、法律、行政、經濟手段綜合運用的結果。對企業主要是經濟激勵。從投入要素來看，不符合國家的目標導向，就無法獲得國家的土地審批，同時也很難獲得銀行貸款，或其他方式的融資。同時，是否符合國家目標還會影響企業的收支平衡表，包括稅收優惠、財政補貼、價格政策等。

項目制。社會主義集中力量辦大事的重要體現，就是人財物等資源集中向規劃確定的重點項目和工程配置。每年有大量中央專項資金以“項目制”分配給地方，除了財政“專項轉移支付”外，還有通過中央部委向地方轉移的資金，而地方政府也逐級采取項目制方式分配資金。此外，土地等要素也和項目掛鉤，項目也是整合社會資源的平臺。

例如，“十三五”規劃確定了165項重大工程項目，既包括工程建設類的硬工程，也包括環境類的軟工程項目，這些項目確定后，除確定責任分工、建立任務清單、建立實施臺賬、進行在線監測外，還成為整合政府、企業、社會多元資源的平臺。政府通過創新投融資機制，引導社會資本與社會力量參與。

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國家層面上的“干中學”

目標治理為自發適應性保留了充分空間。五年規劃不介入微觀經濟活動，不干預市場主體自由選擇，規劃與市場主體的關系類似于物理學上的順磁性概念：規劃如同外部的磁場，而市場中的企業就如同磁鐵中的無數小磁針;這些小磁針會指向四面八方，只不過在統計概率上更多地指向外部磁場的方向，外部磁場越強，概率就越高。

強大的實施能力本身構成了體制適應性關鍵的一環。如果缺乏執行力，再多的意見表達也只會淪于空談。例如，美國每隔一段時間都會出現校園等公共場所槍擊案，都引起全社會廣泛討論，但是熱點一過，又一切如舊，什么改變也沒發生。

目標調適更深層次的邏輯在于，只有嘗試去改變世界，才能更好地認知世界。在國家層面也存在“干中學”，通過實踐來學習是理解中國模式的關鍵。而規劃，就是一種宏觀層面的通過實踐進行學習的機制。

因而，以規劃的制定、落實等為代表的中國目標治理，是一種雙向調適機制，通過規劃實施實現認知對現實的調適，同時根據實施結果的反饋，修正認知與目標，實現現實對于認知的調適。基于“目標—實施—新目標—再實施”持續的政策循環，方能縮小認知與現實的差距。

以五年為周期的規劃編制與實施的循環，也是政策學習的循環。制定五年計劃（規劃）時都會回顧前一個五年計劃（規劃）的實現情況，總結經驗教訓，并分析國內外形勢變化，重新思考未來五年的發展方向與思路，進行戰略設計。我國于“十五”計劃首次引入中期評估，一方面調整目標實施的偏差;另一方面如果出現了重大的偏離，可以根據評估情況調整規劃。“十三五”規劃則引入年度監測，動態掌握規劃實施情況。

五年規劃的調適性也表現在目標的延續性與創新性結合上。從“六五”以來的五年規劃指標演變情況可以看出，五年規劃發展目標具有明顯的延續性，平均有43%的指標來源于上一個五年計劃（規劃）。同時，五年規劃的指標平均有62%的指標為更新指標，其中52%為新增指標，這表現出創新性。

當然，目標治理并非所有領域都適用，且需與其他治理方式配合。其之所以能有效運行，首先是中國共產黨長期執政與實事求是的傳統，使得我們能規劃長遠目標，并根據實施情況對目標進行自覺調適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專制”問題。（作者為清華大學國情研究院副院長）