社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

劉夢

[摘 要]人口老齡化、高齡化是我們國家所面臨的重要人口問題之一，這對我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，而PPP模式作為推動公共養(yǎng)老服務的新型工具，可以推動我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然PPP模式在我國基礎設施建設領域已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎，但是在養(yǎng)老服務供給方面仍然處于發(fā)展初期，因此社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)存在一系列問題。雖然各級政府在推廣養(yǎng)老PPP模式中不遺余力，但是當前養(yǎng)老PPP模式存在的障礙仍不容忽視。文章在文獻調(diào)查的基礎上，從政治、經(jīng)濟、社會、市場這四個方面來闡述社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙。

[關鍵詞]PPP;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);障礙

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A

1 引言

截至2015年底，我國60歲及以上老年人口已經(jīng)達到了2.2億，占總人口的16.1%，失能和半失能的老年人數(shù)量已經(jīng)突破4000萬。這些數(shù)據(jù)表明我國人口老齡化趨勢越來越明顯，僅僅依靠政府提供養(yǎng)老服務已經(jīng)不能夠完全滿足人們的養(yǎng)老需求，讓社會資本參與養(yǎng)老服務是大勢所趨。但是由于PPP模式本身發(fā)展的不足，加之PPP與養(yǎng)老結合的模式處于發(fā)展初期，成功的案例又很少，所以必須找出社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙，對癥下藥，才能真正地找到行之有效的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式相適配的方法。

2 社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

2.1 從政治角度看社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

2.1.1 養(yǎng)老服務PPP項目沒有健全的評價體系以及完善的合作機制

我們在對養(yǎng)老服務項目進行PPP適用性的定性分析時存在以下幾個方面的問題：以PPP方式提供養(yǎng)老服務項目應當是具有較長開發(fā)周期，并且具有充分的市場需求。雖然養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)屬于“朝陽”產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景不存在障礙，但是目前來看養(yǎng)老PPP模式并沒有健全的評價體系，如果私人參與方難以承擔相應的風險，沒有相對穩(wěn)定的制度和政策環(huán)境，缺乏老年群體的支持力度，那么將PPP模式引進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是沒有意義的。

2.1.2 缺少專門PPP法律，相關法律法規(guī)層次低，交叉嚴重

目前我國與PPP模式相關的法律法規(guī)層次較低，并且一般為國務院和地方政府的行政法規(guī)，大多數(shù)法律文件普遍層次低，內(nèi)容也過于簡單，權威性不夠。在項目的設計、融資、運營、管理和維護等各個階段，公共部門和私營部門各自需承擔的責任、義務和風險都沒有明確的法律規(guī)定。應用PPP模式建設養(yǎng)老機構方面尚不具備完善的立法，現(xiàn)行法律無法給公共部門和私營部門的權益給予必要的保護。如果參與方之間發(fā)生了利益糾紛，由于沒有明確的條文規(guī)定，雙方之間的矛盾就很難解決。在土地管理方面，針對PPP項目的土地問題還沒有配套的土地立法政策。此外在限制競爭方面、稅收保證和外匯保證等都需要明確的法律規(guī)定。在談判機制、項目調(diào)整機制、信息公開程度等有待進一步提高。

2.1.3 現(xiàn)行一些養(yǎng)老規(guī)范標準也更偏重于硬件設施，軟件服務標準相對比較滯后

養(yǎng)老服務項目主要提供的是軟性服務，比如為老年人提供日常看護、居家托管等，所以無法像公路建設、軌道交通等硬性指標來衡量養(yǎng)老PPP項目的好壞，所以目前的養(yǎng)老規(guī)范更偏向于硬件設施的標準，而軟件服務標準相比起來就較為落后。因此很難制定出一套完整有效的指標來評價養(yǎng)老服務PPP項目的好壞，從而導致公共部門監(jiān)管難度很大。

2.2 從經(jīng)濟角度看社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

2.2.1 我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)定價機制不完善，養(yǎng)老PPP項目的定價權仍然掌握在政府手中

由于養(yǎng)老PPP項目具有非排他性、非競爭性、正外部性及自然壟斷等特點，只靠市場無法形成合理的價格，所以必須由市場和政府共同決定。但由于政府難以改變其在項目中的主導地位，在制定價格策略時，政府過度地干預定價，不能發(fā)揮市場這支“看不見的手”的作用。

2.2.2 目前稅收政策無法激勵對養(yǎng)老PPP項目的發(fā)展，相關稅收政策加重項目稅收負擔

我國目前稅收政策對養(yǎng)老PPP項目的激勵作用不足，如企業(yè)所得稅“三免三減半”，很多企業(yè)由于規(guī)模大、周期長、項目初期大多為虧損狀態(tài)，其實并沒有真正享受到“三免三減半”稅收優(yōu)惠政策。雖然國家對PPP項目進行補貼，但很多財政補貼仍然需要繳納所得稅，這無疑增加了項目的成本，所以從本質(zhì)上并不能認為是稅收優(yōu)惠政策。

2.2.3 PPP項目缺乏項目融資的政府支持且金融機構支持力度不足

目前我國的金融機構對養(yǎng)老PPP項目提供的融資貸款業(yè)務較少。融資主要還靠投資企業(yè)提供擔保，而不是以項目未來收益權作抵押。養(yǎng)老PPP項目建設周期長，投資成本大，收回成本的速度慢，解決這些問題都需要長期資本的加入，而目前金融機構和政府政策并不足夠吸引長期資本的引進，僅僅靠政府的承諾是無法吸引金融機構的支持。同時在相關政策方面也缺乏與PPP項目融資相應的配套支持，這無疑都加大了養(yǎng)老PPP項目的融資難度。

2.3 從社會角度看社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

2.3.1 部門利益的存在導致PPP在推廣方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性不高

PPP模式是涉及多個領域的綜合性發(fā)展模式，它既涉及財政部的職能，又涉及發(fā)改委的職能，在“有為才有位”的思想下，哪個部門都不會輕易放棄自己的核心職能，這就導致各個部門為了自己的利益，都主動采取各種措施。由于國家財政部和發(fā)改委都試圖主導PPP工作，兩部門頻繁出臺PPP法規(guī)、指導意見和合作指南，建立各自的項目庫，缺乏一套高效統(tǒng)一的PPP管理機構和相應的協(xié)調(diào)聯(lián)合機制，這給其他部門和地方政府推廣PPP模式帶來了認知和操作層面的障礙。

2.3.2 養(yǎng)老PPP項目布局嚴重不平衡，不足以解決多地養(yǎng)老服務設施短缺的問題

大多數(shù)社會資本方在決定是否投資建設養(yǎng)老機構時，會根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況、政府政策的支持力度、老年人口的數(shù)量以及社會民眾對養(yǎng)老服務PPP模式的接受程度來決定是否興建養(yǎng)老服務機構，而社會資本方往往會在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)進行投資，所以導致社會資本興建養(yǎng)老機構表現(xiàn)出省際發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異顯著的特點，養(yǎng)老PPP項目的布局嚴重不平衡。數(shù)據(jù)顯示，目前山東、河南、湖南三省的養(yǎng)老PPP項目數(shù)名列三甲，幾乎占項目總數(shù)的50%，有13個省、市、自治區(qū)甚至還沒有一個養(yǎng)老PPP項目。

2.3.3 專業(yè)化機構和專業(yè)化人才缺乏

由于PPP模式在我國尚處于起步階段，一些政府官員和社會資本方對于PPP模式還沒有一個深入的了解，所以無法精確地將PPP模式與養(yǎng)老服務業(yè)結合起來，不能真正發(fā)揮PPP模式的作用。一個PPP項目包含法律、財務、金融等多個方面的專業(yè)知識，在項目運營之前一方面需要制定標準化、規(guī)范化的養(yǎng)老PPP模式的具體流程，另一方面需要金融機構提供專業(yè)化的服務，這就必須依靠一支專業(yè)化的隊伍才能運作，但是我國目前并沒有成立專門負責PPP項目的團隊，也沒有培養(yǎng)專門的PPP人才，所以在社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)時，公共部門與社會資本方明顯感到經(jīng)驗不足和相關知識的匱乏。

2.3.4 社會公眾對社會化機構養(yǎng)老認可度和對社會化養(yǎng)老服務的質(zhì)量的信任度不高

自2004年國家相關文件的出臺，PPP模式進入到了發(fā)展的高潮，但由于我國起步晚，經(jīng)驗不足，相關成功案例少，導致我國PPP模式的發(fā)展一直不溫不火，PPP模式參與養(yǎng)老機構建設的案例更是少之又少，公眾由于不了解甚至沒有聽說過PPP模式，始終對社會化機構養(yǎng)老模式產(chǎn)生抵觸心理，不愿接觸這種新型養(yǎng)老模式。

2.4 從市場角度看社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的障礙

2.4.1 社會資本參與養(yǎng)老服務模式定位模糊，產(chǎn)權不明晰

由于國家對非營利性民辦養(yǎng)老機構有更多優(yōu)惠政策，可以享受到土地、資金等補助。但由于養(yǎng)老PPP模式在建設初期資金投入大并且需要土地，所以民辦養(yǎng)老機構會選擇在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，這就意味著社會資本方不能取得經(jīng)濟回報并且不能享有該組織的所有權，這在根本上就導致民辦養(yǎng)老服務機構制度上的困境。當社會資本方投入資金到養(yǎng)老設施的建設，這一部分財產(chǎn)就屬于社會，而市場規(guī)律是誰投資誰受益，這就阻礙了其他融資渠道，致使PPP模式與養(yǎng)老機構建設難以持續(xù)發(fā)展下去。

2.4.2 養(yǎng)老設施多樣化導致養(yǎng)老項目很難找到對口的PPP模式

目前的養(yǎng)老方式包括家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，僅社區(qū)養(yǎng)老機構就包括日間照料、生活護理、家政服務、精神慰藉等內(nèi)容，社會養(yǎng)老又包括敬老院、福利院和老人醫(yī)院等，這就導致養(yǎng)老項目很難找到對口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

2.4.3 社會化養(yǎng)老服務發(fā)展水平不能滿足老年人的多樣性的需求

目前養(yǎng)老PPP模式處在起步階段，還沒有形成一套完整的體系，由于公共部門和私營部門經(jīng)驗有限，加之后期運營時資金不足的困難，可能無法滿足老年人多樣化的需求。現(xiàn)在老年人對養(yǎng)老機構的要求不僅僅能解決基本生理需求，還需要在環(huán)境、文化等方面能滿足他們的要求，而由于養(yǎng)老PPP模式自身發(fā)展的缺陷，很難滿足老年人多樣性的需求。

[參考文獻]

[1] 管清友，劉潔.PPP發(fā)展中的障礙[J].中國金融，2015（15）.