2013―2018年城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策文本分析

管哲

[摘 要]自社區(qū)治理出現(xiàn)在政府公文上時(shí)，大眾開(kāi)始關(guān)注何為社區(qū)治理。越來(lái)越多的報(bào)紙期刊都在研究社區(qū)治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題。本文通過(guò)文獻(xiàn)研究與文本分析的方式對(duì)于2013年以來(lái)報(bào)紙文章進(jìn)行了整理與分析，歸納總結(jié)已有的成果。在此基礎(chǔ)上指出已有的研究在理論和研究方法等方面存在的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理;報(bào)紙;文本分析

[中圖分類號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

社區(qū)作為群眾生活的重要載體，它的治理運(yùn)行都與人民日常生活息息相關(guān)。早在2000年出臺(tái)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》使得我國(guó)的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)有了一次飛躍。在2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》將社區(qū)治理問(wèn)題擺在了重要位置。

社區(qū)治理是基于共同完成社區(qū)公共事務(wù)統(tǒng)一目標(biāo)支持下的一種動(dòng)態(tài)過(guò)程及調(diào)控機(jī)制，它依賴于政府組織、民間組織、社會(huì)組織和自治組織及居民個(gè)人組成的各種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。社區(qū)治理包含物質(zhì)的和非物質(zhì)兩個(gè)方面，前者是滿足社區(qū)居民的基本設(shè)施建設(shè)，后者是社會(huì)資本。社區(qū)治理主體包括政府、居民自治組織、公民社會(huì)、志愿組織、私人機(jī)構(gòu)、公司和個(gè)人。社區(qū)治理是建立在左右互動(dòng)的合作、自治、參與基礎(chǔ)上的橫向結(jié)構(gòu)，而不是垂直的組織結(jié)構(gòu)，主要通過(guò)平等合作、民主協(xié)商等來(lái)共同管理社區(qū)的公共事務(wù)。

1 政策背景

由于政府行政職能下移，居（村）委會(huì)自治功能被占位。很多職能部門總是從部門本位出發(fā)，缺少部門與部門間的橫向溝通，和與基層社區(qū)的縱向聯(lián)系，出現(xiàn)各行其是、各自考核的現(xiàn)象，很少考慮社區(qū)的實(shí)際，大大增加了社區(qū)干部的工作量，影響了社區(qū)服務(wù)功能的有效發(fā)揮。同時(shí)，因?yàn)樯鐓^(qū)組織機(jī)構(gòu)不健全，難以實(shí)現(xiàn)有效治理。社區(qū)缺乏專業(yè)性的沖突治理機(jī)構(gòu)，基本的人財(cái)物保障不到位，相關(guān)配套措施不完善。

社區(qū)公共財(cái)政和公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)僅能維持社區(qū)基本工作運(yùn)轉(zhuǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施改造、工作人員培訓(xùn)等各方面開(kāi)支難抵，社區(qū)自治能力弱小。社區(qū)的利益主體不斷分化，政府提供資源進(jìn)行社區(qū)治理的能力日漸減弱，已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化利益發(fā)展的訴求。

《城市居民委員會(huì)組織法》出臺(tái)已將近30年，至今沒(méi)有重新修訂，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于實(shí)際發(fā)展，不能適應(yīng)社區(qū)治理的需要。物業(yè)管理作為一個(gè)新興行業(yè)，相關(guān)配套政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。社區(qū)工作者作為社區(qū)治理的重要專業(yè)隊(duì)伍，缺乏國(guó)家層面的專門法律予以保障。

社區(qū)治理主要體現(xiàn)了國(guó)家意志和市場(chǎng)力量，忽視了城市居民（村民）的主動(dòng)選擇性，甚至偏離了社區(qū)作為村民生活共同體的文化內(nèi)涵和價(jià)值依托，阻礙社區(qū)民眾的積極參與和社區(qū)組織的發(fā)展壯大，延緩了基層民主化的進(jìn)程。城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)不平衡性也是顯著突出的一個(gè)問(wèn)題?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東西部地區(qū)發(fā)展差距巨大。社會(huì)正在處于轉(zhuǎn)型之中。黨的十九大明確指出社區(qū)治理的重要性，但是由于中國(guó)的社會(huì)發(fā)展國(guó)情，沿海與內(nèi)陸、東西部地區(qū)等發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡、存在嚴(yán)重差距。東部沿海地區(qū)的社區(qū)治理已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)相對(duì)成熟的階段，而西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村依舊過(guò)著相對(duì)原始的生活。

2 政策現(xiàn)狀

十九大對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了新的要求，在此基礎(chǔ)上報(bào)紙報(bào)刊都出版了大量的相關(guān)文章來(lái)報(bào)道最新的社會(huì)治理情況。2013年至2018年10月間，報(bào)道社區(qū)治理的文章就多達(dá)5574份。由增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，文章的數(shù)量呈現(xiàn)線性增長(zhǎng)趨勢(shì)。社區(qū)治理問(wèn)題正受到越來(lái)越多的關(guān)注，這與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們滿意程度和人民的公共服務(wù)意識(shí)息息相關(guān)。反映了緩解社區(qū)治理問(wèn)題的重要性與緊迫性。

在經(jīng)過(guò)對(duì)于報(bào)紙相關(guān)文章的搜索整理發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的相關(guān)報(bào)紙文章的數(shù)量與當(dāng)年時(shí)事政策有著密切關(guān)系。隨著中央的政府文件的下達(dá)，報(bào)紙作為主流的信息傳播渠道，對(duì)于時(shí)事政策的把握突顯出政策的重要性，以及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的重要性與緊迫性。

在2013年11月的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提出改進(jìn)社會(huì)治理方式，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為基本方向。原本的社會(huì)管理逐漸向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，管理格局逐漸轉(zhuǎn)變成治理格局。社區(qū)治理是社會(huì)治理的微觀體現(xiàn)。2015年頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨的問(wèn)題，并且指出要開(kāi)展形式多樣的農(nóng)村社區(qū)公共空間，深化農(nóng)村基層組織依法管理、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理的政策。十八屆五中全會(huì)召開(kāi)要求推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2016-2020》要求提高社會(huì)治理能力與水平，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。將社區(qū)建設(shè)成效納入各級(jí)黨委政府部門的工作目標(biāo)考核中。《2017年政府工作報(bào)告》也提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的問(wèn)題。最新的社會(huì)治理政策《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》再一次對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行更深層次的闡述以及政策要求。

社區(qū)治理被提及的次數(shù)逐年上升。報(bào)告層次由地方上至政府最高級(jí)別都在不斷地反復(fù)強(qiáng)調(diào)與強(qiáng)化社區(qū)治理的重要性。由地方探索逐漸地上升為國(guó)家戰(zhàn)略，越發(fā)成為國(guó)家治理體系的重中之重。其次從政策演變的情況來(lái)看，政策由原先的改革建設(shè)目標(biāo)到今天成為政府部門進(jìn)行考核的硬性指標(biāo)?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2016-2020》要求提高社會(huì)治理能力與水平，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。將社區(qū)建設(shè)成效納入各級(jí)黨委政府部門的工作目標(biāo)考核中。促使政府部分充分地重視社區(qū)治理的各項(xiàng)任務(wù)，為基層的落實(shí)政策提供制度保障。同時(shí)，社區(qū)治理由原先關(guān)注于意識(shí)形態(tài)逐漸細(xì)化落實(shí)成為社區(qū)居民的一種行為標(biāo)準(zhǔn)。由原先的網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，社區(qū)治理由原先的管理變成服務(wù)于民的服務(wù)手段。在現(xiàn)在發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人們依賴于網(wǎng)絡(luò)，因此在社區(qū)治理上也要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)建設(shè)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)平臺(tái)。

3 政策可行性

社區(qū)治理依托于社會(huì)發(fā)展的宏大背景下，不僅要結(jié)合發(fā)展實(shí)際，同時(shí)也需要嚴(yán)格的法律約束以保證發(fā)展方向的正確性。中華人民共和國(guó)憲法第111條規(guī)定了城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。在憲法的基礎(chǔ)上衍生了中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法以及中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法，給各級(jí)政府頒布具體的社會(huì)治理政策提供了更好的發(fā)展空間與強(qiáng)有力的法律保障。

在政治上，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義的優(yōu)越性在于社會(huì)主義制度下，我國(guó)實(shí)行全國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體。實(shí)現(xiàn)了人民民主專政，人民真正成為國(guó)家的主人，實(shí)現(xiàn)了廣泛的民主。政黨是維系中國(guó)社會(huì)治理和社區(qū)治理最為重要的行動(dòng)者。中國(guó)基層治理推行的黨建等多種探索與實(shí)踐，都要依賴于黨的優(yōu)勢(shì)地位。因此在良好的政治環(huán)境下，各項(xiàng)政策可以得到充分的實(shí)施。

經(jīng)濟(jì)上結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值逐年遞增，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展給城鄉(xiāng)社區(qū)治理注入強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。從國(guó)家財(cái)政公布的數(shù)據(jù)整理我們可以看出國(guó)家財(cái)政從2014年至2018年10月用于城鄉(xiāng)社區(qū)支出的金額在逐年遞增，可以見(jiàn)得國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)的關(guān)注度與經(jīng)濟(jì)投入在持續(xù)走高。對(duì)于社區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的保障與支持，使得社區(qū)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。

4 小結(jié)

當(dāng)前社區(qū)治理要著重破解當(dāng)前制約社區(qū)發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，集中力量以新時(shí)代治理手段解決一批群眾長(zhǎng)期關(guān)心、關(guān)注的身邊難題，在實(shí)踐中構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的治理機(jī)制和工作流程，培育起以社區(qū)為核心工作的參與力量，形成具有廣泛凝聚力、約束力的村規(guī)民約、自治章程等社區(qū)精神，逐步構(gòu)建起自我管理、民主協(xié)商、共治共享、互助互利的社區(qū)生活格局，以及要著重構(gòu)建起與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的社區(qū)福利和服務(wù)體系，聚焦弱勢(shì)人群，圍繞精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)幫扶工作，在?；?、兜底線的基礎(chǔ)上，探索建立與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生活型福利保障和生活照顧體系;聚焦社區(qū)宜居生活，圍繞精神文明、環(huán)境美化、安全和諧等目標(biāo)，著力構(gòu)建起便民服務(wù)綜合體等可及性強(qiáng)的社區(qū)服務(wù)供給體系。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 左莉.十八大以來(lái)社區(qū)治理精細(xì)化的理論、政策演進(jìn)及事件研究[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（06）.