推動廣東慈善事業依法規范發展
——省人大常委會開展慈善法執法檢查側記

本刊記者 張琳琳

開展慈善法執法檢查是省人大常委會今年的一項重要工作，是為我省慈善事業健康有序發展，為打贏脫貧攻堅戰，實現我省全面建成小康社會提供法治保障。為此，檢查組嚴格貫徹栗戰書委員長“緊扣法律規定開展檢查”的指示，堅持以法律為準繩，堅持問題導向，推動法律全面有效實施。

當前，我省慈善組織蓬勃發展，公募活動有序推進，慈善捐贈金額逐年增加，慈善事業社會效益明顯，慈善信托規范開展。與此同時，有關人員對法律未能全面熟悉充分掌握，慈善組織治理、活動流程規范與法律要求的標準和目標存在差距，不少地方未能打通優惠促進措施落實的“最后一公里”，法律實施存在寬、松、軟等問題，也在執法檢查中暴露了出來。

緊扣條文創新方法執法檢查直擊問題

執法檢查組由省人大常委會副主任羅娟任組長，分3個小組赴廣州、深圳、中山、肇慶、潮州、揭陽6市開展執法檢查。怎么查？緊扣法律條文，一個條款一個條款對照檢查，一個條款一個條款聽取匯報。檢查前，執法檢查組全體成員、相關地市社會委成員、省慈善總會、16位省人大代表均已接受了相關法律培訓，對法律條款了然于胸。檢查時，對政府部門擬定了5項重點檢查內容和39條具體條款進行檢查，對慈善組織擬定了6項重點內容和50條具體條款進行調查。針對執法檢查中發現的實際問題，對照法條沒有落實或者落實不到位的提出明確具體的落實要求和改進建議。

為了能在執法檢查中掌握真實、可靠、客觀的情況，檢查組創新方式方法，抓住“隨機性和針對性”，開展抽查暗訪，根據各地提供的慈善組織名單，以隨機抽查的方式，對廣州、潮州、揭陽3市5家慈善組織進行暗訪。同時，在確保檢查廣泛性的基礎上，也注重抓典型、抓案例，如對廣州市“廣益聯募”互聯網公開募捐信息平臺運作、深圳市開展慈善事業領域的物聯網應用研究等進行了重點分析。

慈善工作是社會關心關注的焦點問題，在開展執法檢查的同時，檢查組在廣東人大網向社會各界征求對我省貫徹實施慈善法的意見建議，并在全省抽取100家慈善組織樣本開展相關法律條文的問卷調查，還邀請了省、市、縣三級共11家慈善組織負責人就慈善法實施情況專題座談。這些舉措，有效提高了檢查的社會參與度，使檢查結果更加全面、客觀。

以法促善依法行善慈善大省初見雛形

慈善法頒布實施3年來，我省慈善事業發展得如何？檢查組得到的一組數據顯示，截至2019年7月底，全省認定登記慈善組織1 039家，排全國第一，認定登記的公募慈善組織116家，數量僅次于湖南省； 2016年至2018年，全省社會捐贈總數分別達到63億元、93億元、95億元；“廣東扶貧濟困日”活動2016年至2019年合計認捐119.99億元；全省共備案慈善信托21宗，金額達6.27億元。省民政廳在向檢查組匯報時表示，全省慈善組織資產規模增幅明顯，收入和支出金額逐年增加，慈善組織資產規模、收入和支出達歷史最高水平，廣東初顯全國慈善第一大省的雛形。

慈善法頒布以來，我省加強政策創制，省、市、縣三級共制定出臺促進慈善事業政策法規100多項。全省各級民政部門共舉辦了400多場專題培訓班，營造學法懂法守法的良好慈善氛圍。普法同時也加強監管執法，省、市、縣三級民政部門按規定對部分基金會或慈善組織開展抽查審計、“雙隨機一公開”抽查監督，對運作不規范、未按時參加年檢或年報、年檢不合格的基金會或慈善組織作出相應處理，涉及社會組織190家。

當前，我省各級政府有序推進慈善服務發展，省市縣鎮四級慈善會網絡基本形成，受益對象范圍不斷擴大。 2016年至2018年，各級慈善會每年接收社會各類捐贈總額分別超過25億元、35億元、38億元；注冊全省志愿者達1 053萬人，注冊志愿服務組織2 600多個，志愿服務團體7.3萬個，累計志愿服務時間3億小時，均位居全國前列。運用互聯網平臺，探索開展慈善項目創投、項目推介、創意大賽、項目眾籌等新型模式紛紛涌現，如廣東社工“雙百計劃”等等。廣東的慈善氛圍日益濃厚，“廣東扶貧濟困日”活動及各地慈善活動、慈善表彰活動的開展，使全民慈善逐漸成為南粵風尚。

協作機制未建立優惠政策難落實

成績固然可喜，但問題也不容忽視。

檢查組根據慈善法第六條關于政府職責的條款對照檢查時發現，一方面，慈善工作涉及民政、財政、教育、稅務、海關、銀保監等多個政府部門和有關方面，但慈善法頒布實施近3年來，各級政府并未就貫徹慈善法制定相應的工作方案，也未明確各有關部門的具體職責，缺乏行之有效的組織協調機制。另一方面，從檢查看，受各地機構編制的限制，我省各級民政部門負責慈善相關工作的內設機構不一，未能與民政部的內設機構相對應，有的由慈善事業部門負責，有的由社會組織業務部門負責，內設機構之間職責不清，上下級之間對接不暢。

責任部門也未明確。檢查發現，省委網信辦、省工業和信息化廳、省通信管理局對網絡服務提供者的主管部門存在爭議，對網絡服務提供者未履行義務的，無明確追究其法律責任的部門，法律實施中存在“真空地帶”。

省民政廳向檢查組反映，當前我省慈善工作在稅收優惠、用地優惠、慈善人才培養、信息對接等方面，相關部門缺少有效的溝通合作，導致流程溝通成本高且過程繁瑣，現有的優惠政策不能有效落實。如財政稅務部門對慈善項目了解有限，甄別營利與非營利性質的組織存在困難，不僅影響了財稅政策落實的進度，也使許多社會組織對慈善組織認定持觀望態度。肇慶市向檢查組匯報時提到，當前公益性稅前扣除資格要求過于嚴格，一定程度上抑制了慈善組織發展，該市鼎湖區慈善會2017年就因為公益活動支出不達標而被取消稅前扣除資格，市慈善會也面臨同樣問題。

登記認定不積極區域發展不平衡

檢查組在潮州市了解到，全市登記或認定為“慈善組織”的社會組織只有12個，僅占全部社會組織的0.8%；其中有個別在慈善法實施以前登記、名稱中帶有“慈善”的社會組織，也尚未認定為慈善組織。

這一現象在我省并非個例。至今年7月底，全省1 133家基金會中仍有461家基金會未申請認定為慈善組織，占40.7%；認定為慈善組織的社會團體、社會服務機構數量分別只占全社會團體、社會服務機構數量的0.9%、0.2%。

省人大常委會副主任羅娟帶隊赴廣州市開展慈善法執法檢查

省人大社會建設委員會主任委員許光帶隊赴潮州市開展慈善法執法檢查

檢查發現，慈善組織認定和登記的積極性不高，有法律規定慈善組織的信息公開、接受監督管理等義務較重的因素，但主要原因還是各級民政部門對慈善組織登記認定的相關規定理解不準確、執行有偏差。迄今我省尚無制定慈善組織登記的具體政策文件，各級民政部門缺乏明確的執行指引，加上理解的偏差，客觀上給社會服務機構申請認定或登記成為慈善組織帶來障礙。

有地市還反映，慈善組織認定制度激勵作用不明顯。根據慈善法及相關配套政策的要求，社會組織申請登記或認定為慈善組織需要履行一定的程序手續，還須履行系列規范管理運行要求，卻幾乎沒有比其他社會組織有更多的優惠或優待，在一定程度上影響了其積極性。

我省慈善事業區域展不平衡問題也很明顯。檢查發現，地區間慈善組織數量差異顯著，省內慈善組織數量前5名的深圳、廣州、東莞、揭陽、佛山5市占21個市慈善組織總量的72.3%，而全省后5名的陽江、茂名、肇慶、中山、汕尾5市則只占2.7%。省民政廳表示，目前我省慈善事業發展區域發展極不平衡，珠三角地區發展較為迅速，但廣大的粵東西北地區仍處于零星發展狀態，慈善事業推進緩慢，存在缺慈善組織、缺慈善資金、缺慈善品牌等困境。

監管力量不充足 慈善人才頻告急

對慈善組織、慈善活動進行有效監管既是公眾關注的焦點，也是政府部門、社會組織、社會公眾應盡的職責。然而，檢查發現，政府部門、行業組織和社會公眾的監督管理均不到位。

從政府層面看，民政部門在慈善工作方面的人力配備有限，市、縣（市、區）民政部門基本只有1至2人承擔慈善方面工作，有的還兼管其他業務，工作人員培訓不夠，能力不足，政策法規不熟悉，難以開展有效監管和指導。省民政廳指出，業務主管單位存在監管動力缺乏、職責不明、手段不足的問題，特別是民政部門志愿服務管理力量非常薄弱，基本處于無專職人員、無專項資金的狀況，與法定職責不相匹配。

從行業組織看，目前全省21個地級以上市中，只有廣州、深圳和佛山建立了慈善行業組織，省級和大部分市、縣基本沒有建立慈善行業組織，行業自律只能靠“自覺”。

從社會層面看，社會公眾對慈善組織進行監督的前提是慈善組織信息和慈善活動信息按規定主動進行公開，但實際上按要求主動進行信息公開的慈善組織甚少。此次檢查對6市21家慈善組織的實地檢查和抽查暗訪發現，僅1家慈善組織按要求每年向社會公開年度工作報告，3家公開了部分年度工作報告，其余17家均未公開過年度工作報告。

人手缺乏的問題不僅存在于民政部門，慈善組織專業人才也明顯不足。比如，深圳市在匯報時反映，目前深圳市慈善領域人才隊伍的規模、專業程度、實踐能力等方面均存在不足，一些新型慈善項目和模式因缺乏專業化人才而遇到瓶頸。慈善人才的不足，直接導致慈善組織內部治理和開拓創新意識有待提升，自我造血功能不足，籌款能力普遍偏弱，慈善項目單一且同質化嚴重。

檢查組在各地調查普遍發現，慈善從業人員水平參差，慈善行業缺乏專才，支撐力量顯單薄。慈善組織的全職工作人員基本只有1至2人，待遇水平普遍低于地區平均工資。此外，經濟欠發達地區因待遇低、發展空間有限等原因導致慈善人才流失嚴重，將進一步加劇地區間慈善事業發展差距。

加強協作監管 加大保障力度

9月24日，省人大常委會執法檢查組關于檢查我省貫徹實施慈善法情況的報告提交省十三屆人大常委會第十四次會議審議。報告總結了慈善法在我省貫徹實施不到位的問題及原因，并對進一步貫徹實施慈善法提出了意見和建議。

對于部門協作不力的問題，報告建議，省政府和省民政廳要結合此次檢查發現的問題等有關情況，制定貫徹實施慈善法的工作方案，逐個條款明確目標任務、責任部門、完成時限，并加強對影響法律實施問題的分析研究。建立全省統一的慈善信息公開平臺，建立健全民政部門與其他部門之間的慈善信息溝通共享機制、信用信息披露機制。建立健全慈善工作定期會商溝通機制，確保慈善法的條文逐條推進、逐條落實。

在監督管理方面，報告要求，應督促指導慈善組織及慈善信托受托人依法履行信息公開義務；推動各級建立慈善組織行業評估標準，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估；推動建立各級慈善行業組織，健全行業規范，加強行業自律，推動行業交流，提高慈善行業公信力；嚴格事中事后監管，通過有效制度落實對違反監督制度的慈善組織的行政處罰，推進慈善領域社會信用體系建設；規范互聯網慈善活動，健全政府部門、社會公眾對平臺的監督管理機制，督促指導平臺履行信息公開義務。

在保障行業發展方面，報告建議加大財政投入，將財政資金投入的重點轉移到行業基礎扶持上，加強慈善組織和從業人員培育力度，省級資金投入要對欠發達地區予以適當傾斜。加強基層民政部門慈善工作隊伍建設，確保有專人負責慈善工作，配備執法力量監督和管理慈善組織和慈善活動。對慈善行業、慈善組織開展指導，提升慈善組織登記認定熱情。加強高等院校、大中專職院校慈善專業化人才陣地建設，完善慈善從業人員的在職培訓制度，健全職業評價體系，拓寬職業晉升渠道和發展空間，提升慈善行業對專業人才的吸引力。■