深度貧困地區土地利用變化及政策研究

王 千

（河北省國土資源利用規劃院，河北 050051）

十九大報告指出,過去5年我國6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%降到4%以下,脫貧攻堅已經到了決戰決勝階段。深度貧困地區是脫貧攻堅的堅中之堅。土地是重要的自然資源，集承載、養育等功能為一體，通過制定有效的土地政策有助于扶貧地區脫貧。目前，貧困地區土地利用相關研究，從內容上主要集中在三個方面：①土地整治、增減掛鉤與流轉、占補平衡分析[1-4]；②土地利用變化及驅動力、生態環境影響分析、土地資源承載力、脆弱性方面的研究；③土地扶貧政策制度研究。其中，貧困地區土地整治、增減掛鉤與流轉、占補平衡研究，主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉如何與扶貧結合、貧困地區整治與流轉的模式、實施前后效果等方面。在貧困區土地利用變化研究方面，韋鮮芳等[5]借助土地利用類型面積變化研究模型分析了廣西左右江革命老區貧困縣6類地類的變化特征；謝臻等[6]基于遙感和GIS對內蒙古科爾沁左翼后旗和重慶市酉陽土家族苗族自治縣農村耕地利用演變進行了對比分析；李怡等[7]利用土地利用變化率和公共邊測度法分析了龍州縣建設用地變化特征與驅動因素；孫丕苓等[8]分析了環京津貧困帶土地利用變化的地形梯度效應、土地利用多功能性的縣域尺度時空分異及影響因素；趙麗等[9]對河北淶水縣土地利用變化的生態系統的影響及驅動因素進行了分析；魏媛等[10]分析了喀斯特貧困山區土地利用碳排放效應及風險。在土地扶貧政策制度研究方面，鄭子敬[11]對1978年以來扶貧開發進程中的土地政策進行了系統分析，認為土地政策在扶貧開發進程的不同階段發揮著不同的作用；余文波等[12]介紹了農村土地精準扶貧/脫貧有關政策；鄭娟爾等[13]介紹了貴州省扶貧攻堅與土地政策創新特點與主要做法；阮松濤等[14]對我國土地扶貧開展了制度分析與政策探討與分析。研究尺度主要包括全國尺度、區域尺度，如環京津貧困帶[8]、鄂西地區[15]，目前以縣級尺度進行研究的較多。

綜上，目前貧困地區土地利用變化研究主要以縣域尺度為主，研究主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉和土地利用變化及影響；土地扶貧政策研究主要以政策歸納分析為主，對深度貧困地區土地利用長時間序列的研究較少，鮮有對土地扶貧政策實施引起區域土地利用變化進行分析。本文以河北省10個深度貧困縣為研究對象，利用數理統計模型分析2009～2017年10個貧困縣土地利用變化情況，梳理已有土地扶貧政策，分析土地扶貧政策實施對區域土地利用變化的影響，為深度貧困區扶貧脫貧和鄉村振興提供參考。

1 研究區域概況與數據來源

河北省，簡稱“冀”，地處華北平原，東臨渤海，內環京津，西為太行山，北為燕山，燕山以北為張北高原。河北省下轄11個地級市，全省常住總人口為7519.52萬，總面積18.88萬km2，是中國唯一兼有高原、山地、丘陵、盆地、平原、草原和海濱的省份。全省共有62個貧困縣、7366個貧困村、485萬貧困人口，2017年，河北省確定10個縣為深度貧困縣（圖1），其GDP為764億元，人口240萬。作為全省脫貧攻堅的重點區域，深度貧困縣主要集中在燕山-太行山集中連片特困區域，其中康保、沽源、尚義、張北、豐寧、圍場為壩上高原區，陽原、阜平、淶源、隆化為深山區。本文分析的基礎數據主要來源于2009～2017年河北省經濟年鑒、河北省土地利用總體規劃以及國家統計局網站等。

圖1 河北省深度貧困縣示意

2 數據模型

運用數學模型計算有關地類面積變化率。主要計算公式如下：

式中：Xv表示在研究時點a和時點b時間間隔內某一種土地利用類型面積的變化率；Sa、Sb表示a時點和b時點某種土地利用類型面積。

結合研究目的和研究區域的地類特征，將建設用地分為城鎮村用地、交通運輸用地、其他土地進行分析。

3 結果與分析

3.1 耕地面積變化情況

由圖2可知，2009年以來10個深度貧困縣耕地面積呈增加趨勢，2009～2017年增幅為2.3%；增加幅度以2014年為節點 ，2009～2013年增幅呈遞減趨勢，2013～2017年增幅趨緩呈平穩態勢。耕地面積增加與國家施行土地整治、增減掛鉤與流轉、占補平衡等政策密切相關，整體上可劃分為兩個階段：2014年以前耕地面積增加主要受耕地占補平衡、土地整治等政策的影響，尤其是10個縣中的康保、沽源、尚義、張北4個縣最為明顯，2014年以前進行了大量的土地整治工程，2009～2013年4個縣耕地面積平均年增加400hm2，而2014～2017年平均年增加僅為150hm2；2014年后主要受到土地整治、增減掛鉤與流轉、占補平衡等國家出臺土地扶貧政策的綜合影響，同時由于前期進行了大量土地整治工作，條件較好的耕地后備資源已大部分開發，壩上有關縣通過土地整治補充的耕地面積增加趨緩。阜平縣充分利用扶貧政策，2014年后耕地面積增加明顯。假設剔除阜平縣2014年后增加的耕地面積，2014年后10個深度貧困縣耕地面積整體上增幅呈遞減趨勢。

圖2 2009～2017年耕地同比變化情況

3.2 建設用地面積變化情況

根據土地利用現狀與三大類的對照表，建設用地包括商業用地、工礦倉儲用地、住宅用地等8個地類。2009～2017年10個縣建設用地面積呈增加趨勢。通過數理統計分析可知，建設用地面積增加的主要為城鎮村用地和交通運輸用地（圖3）。

圖3 2009～2017年建設用地同比變化情況

3.2.1 城鎮村用地面積變化情況

從變化趨勢來看，除2012年外，2009～2014年村莊用地增長率均大于城鎮用地增長率。從圖4可知，城鎮用地和村莊用地變化均以2013年為節點，2009～2013年城鎮用地和村莊用地呈波動變化；2014年后村莊用地增長率大于城鎮用地增長率，且有擴大趨勢。城鎮用地增加主要是滿足了城鎮化建設需要，加之扶貧工作越來越受到國家重視，貧困縣得到國家的支持增多，對建設用地的需求量也隨之增加；村莊用地增加的主要是農村建房、異地搬遷安置、農家樂用地等。

圖4 2009～2017年城鎮用地和村莊用地同比變化情況

3.2.2 交通運輸用地面積變化情況

深度貧困區10個縣交通運輸用地在2009～2017年增加了4900hm2。交通運輸用地變化具有顯著的階段性，從趨勢變化來看，2011～2014年逐年遞增；2014年后變化較為平穩，主要原因是交通運輸用地占地面積大、建設比較集中，使得2015～2017年交通運輸用地變化平穩。交通運輸用地包括鐵路用地、公路用地、農村道路、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地等地類。10個縣主要涉及鐵路用地、公路用地、農村道路3類用地，其中鐵路用地主要是2011年豐寧縣鐵路用地；公路用地2009～2014年呈增加趨勢，2014年后變化較穩定；農村道路用地變化與公路用地類似。修建道路，實現區域聯通，是我國重要的扶貧策略。從2009～2017年10個深度貧困縣交通運輸用地分析可見，公路用地在交通運輸用地中占主導，其次是農村道路用地。

3.3 其他土地面積變化情況

其他土地主要包括設施農用地、田坎、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等地類。2009～2017年10個貧困縣其他土地面積減少，其他土地面積變化較大，主要以設施農用地、鹽堿地、裸地為主。其中鹽堿地減少趨勢明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實施使得鹽堿地減少；設施用地呈增加趨勢，2014年前設施用地增加較快，2014年后有所放緩，主要是由于2009～2017年間《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》《關于進一步支持設施農用地健康發展的通知》等文件下發，使設施用地管理越來越科學、嚴格，同時由于深度貧困區多處于深山、壩上地區，種植業、養殖業是農民脫貧的重要手段，所以設施用地呈現以上趨勢。

圖5 2009～2017年交通運輸用地同比變化情況

4 土地扶貧政策分析

深度貧困地區脫貧工作是脫貧攻堅的“硬骨頭”，國家先后出臺了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》和《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》等文件。在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規劃計劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉、易地扶貧搬遷、土地復墾以及專項資金補助等政策，以上政策在部分地區取得了一定成效，促進了當地脫貧工作。由于土地扶貧政策實施對土地利用變化的影響需要長時間才能顯現，且與其他政策有交互影響，有關數據剝離難度大，所以目前土地扶貧政研究主要集中于政策梳理與分析。本文對地扶貧政策是對土地利用變化影響進行探索性分析。土地整治一方面會增加耕地面積，改善項目區域生態環境；另一方面要選好項目區。深度貧困地區一般耕地質量低，大部分是“靠天田”，地形地貌復雜影響機械化作業，整理出來的耕地要注重后期管護工作，防止出現耕地質量“占高補低”；增減掛鉤政策、易地扶貧搬遷政策既要考慮節余指標科學實用，也要考慮拆舊區域的復墾工作，避免出現建新不拆舊，進而影響建設用地規劃計劃，可以與空心村治理相結合；用好耕地占補平衡指標，部分地區允許在一定范圍內占補平衡指標進行交易調劑，有助于貧困地區經濟發展，但要注意整個區域耕地質量保護工作與糧食安全。綜上，目前土地扶貧政策，通過整治、復墾等工作可以新增區域耕地面積，通過指標交易增加區域經濟收入，進而在一定程度上增加了建設用地的需求，貧困農民通過養殖、種植、開辦農家樂甚至小型工廠等增加了對設施農用地、村莊用地的需求。

5 結論與建議

2009～2017年河北省10個深度貧困縣土地利用變化呈現階段性，以2014年為時間節點：①耕地面積整體上呈增加趨勢，2009～2013年增加幅度呈遞減趨勢，2014～2017年增加幅度趨緩成平穩態勢，耕地面積增加與國家施行土地整治、增減掛鉤與流轉、占補平衡等政策密切相關；②2009～2017年10個縣建設用地面積呈增加趨勢，建設面積增加的主要為城鎮村用地和交通運輸用地；③2009～2017年其他土地面積減少，設施用地增加，鹽堿地、裸地減少，其中鹽堿地減少趨勢明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實施使得鹽堿地減少；設施用地呈增加趨勢，2014年前設施用地增加較快，2014年后有所放緩，深度貧困地區多處于深山、壩上地區種植業、養殖業是農民脫貧的重要手段，所以設施用地呈現以上趨勢；④在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規劃計劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉、易地扶貧搬遷、土地復墾以及專項資金扶持等政策。

主要建議：在土地整治、復墾方面，加強土地整治、復墾區后期管護，確保新增耕地位置準確、面積正確、質量達標，將土地整治與村莊改造和農村基礎設施建設相結合，推進農村人居環境改善和美麗鄉村建設；在用地結構方面，優化用地結構，貧困地區自身經濟發展需要建設用地支撐，需要不斷優化用地結構，提升綜合效益，重點加強編制村土地利用規劃[16]，按照“多規合一”要求，統籌各類用地布局，細化落實村莊建設、產業發展、基礎設施建設等用地安排；加強生態環境保護，加強生態環境承載力研究，加強生態環境保護，充分發揮生態效益，推進農村人居環境改善和美麗鄉村建設。