挪威自然資源管理及自然資源核算的啟示

陳 晨，張所續

（1．北京鑫金泊頓資訊有限公司，北京 100045；2．中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

挪威意為“通往北方之路”，素有“萬島之國”之稱，人均GDP在世界和歐洲分別排第六位和第二位（僅次于盧森堡），是高度發達的工業化國家。據UNDP統計數據顯示，挪威擁有世界上最高的人類發展指數（HDI）排名，自1998年以來一直保持世界第一[1]。挪威油氣、水力、森林、漁業資源豐富，每年50%～60%的礦產資源用于出口，是世界第五大石油出口國和第三大天然氣出口國。石油和天然氣的出口收入已上升至出口總額的近50%，占國內生產總值的20%以上。天然氣出口量僅次于俄羅斯，占世界總量的14.7%[2]。2017年礦業的交易額為108億挪威克朗，比2016年增長了5%；出口額為46億挪威克朗[3]。截至2017年底，原油及天然氣預計總儲量為156億m3（石油當量），已開采45%[4]。挪威高度重視自然資源管理，特別是資源核算，其成功經驗對我國開展相關工作具有一定借鑒意義。

1 自然資源管理機構及職責

挪威的自然資源管理主要由氣候與環境部，貿易、工業與漁業部，石油與能源部，農業與食品部，地方政府與現代化部等部委管理。

1.1 氣候與環境部

該部的主要職責是確保政府實施綜合氣候和環境政策，除了發起、制定和實施本部門政策措施和行動以外，還擔任環境保護的促進者和協調者，以確保各部門在其特定領域實施環境政策。

1.2 貿易、工業與漁業部

該部的主要職責是制訂工業和海產政策，實現挪威經濟效益的最大化；制訂和管理有關挪威商業活動的政策框架，以及其他工業、海產政策和航運業政策；促進貿易、研究、創新和企業家精神。此外還負責幫助協調各部委的工作，確保建立健全、統一、面向未來的工業和海產政策；向內閣部長和政府提供專家咨詢，以及協助向挪威議會起草相關文件等。

1.3 石油與能源部

該部的主要職責是促進協調和全面實施能源政策，其愿景是“通過有效和環境友好的能源管理來確保創造高價值”。如果沒有良好的競爭力、資源的有效利用和能源部門的盈利能力，就無法創造確保福利和就業所需的崗位和收入。必須建立能源政策，以便在可接受的環境框架下，充分利用勞動力、知識、資本和自然資源。該部的目標隨著政府的能源政策調整目標而調整，這些目標反映在呈交給議會的白皮書和法案中。

1.4 農業與食品部

該部的主要職責是負責糧食政策和農業政策。農業政策涉及土地利用、農業和林業、馴鹿和其他畜牧業，以及新農業產業的發展。政策目標是保障農業資源基礎，夯實行業知識基礎，以農業和農產品為基礎，促進全國經濟增長和就業。糧食和農業政策的主要框架是根據世貿組織條約和歐洲經濟區條例制定總體經濟政策、市場和貿易準則等。

1.5 地方政府與現代化部

該部的主要職責是負責住房和建筑相關的政策，地方政府財政、信息和通信技術政策，公共部門改革，農村和區域政策，地方行政、選舉、政府雇主政策的制定，同時負責中央政府建筑、安全和行政服務，政府服務和通信，薩米族和少數民族事務，《規劃和建筑法》規定的與城市發展有關的管理任務，市政土地利用規劃，環境影響分析和縣規劃以及國家測繪和地理數據政策等（圖1）。

圖1 挪威自然資源管理部門及其主要職能

2 自然資源管理機構設置及所管理資源類型

挪威的自然資源管理主要由5個部委的13個司及9個下屬機構負責管理（表1）。

表1 挪威自然資源管理機構及資源類型[5]

續表

3 自然資源核算

挪威是發達國家中率先引入自然資源核算的國家，自20世紀70年代中期開始建立以實物計量為主的環境會計體系，探索以實物資源核算為基礎的自然資源資產核算實踐，其重點在匱乏能源、漁業資源、森林資源、礦產資源、土地資源、水資源、空氣污染物和水污染物的核算[6]。其實踐探索為聯合國環境規劃署主導研究的綜合環境與經濟核算體系提供了可資借鑒的經驗。

3.1 自然資源核算目的

在20世紀60年代末和70年代初，在宣布“增長限制”和“寂靜之泉”的世界末日報告的影響下，公眾對自然資源和環境問題的認識和關注得到了推動。這股綠色浪潮將重點放在經濟活動、自然資源消耗和污染之間的相互關系上。

挪威統計局1987年發布了《自然資源核算與分析——挪威1978～1986年的經驗》，指出“當前地球上所有人在日常生活中無不面對環境壓力的問題。無論是在工業化國家還是在發展中國家，城市居民呼吸被廢氣污染的空氣，工業工人吸入有毒氣體和致癌物，任何公民都可能暴露在危險廢物運輸或傾倒區的泄漏中，自然愛好者看到被酸化破壞的湖泊和森林。”“污染和自然資源管理不妥善解決不是20世紀的現象。羅馬人死于含鉛的飲用壺和牙齒填充物的鉛中毒，美索不達米亞人死于土地鹽堿化引起的饑荒，19世紀的倫敦人飽受煙霧、廢物和污水處理不當的折磨。由于20世紀的經濟和人口增長，這些問題已經擴散并在數量上大幅增長。對環境問題的認識和控制發展的能力也有所提高。那么總體資源和環境狀況是好是壞？”[7]這個規范性問題沒有簡單的答案，需要對資源和環境進行核算，為評估提供必需的資料和數據，目的是為了更好、更長期地規劃自然資源的利用，有效地為國民經濟統計、預測和分析服務，解決自然資源與經濟發展脫節的問題。

3.2 自然資源核算概況

挪威是最早建立獨立機構來處理這些問題的國家之一。環境部成立于1972年，從成立開始就認識到，該部需要數據和研究作為政策制定和決策的基礎和背景，決定應將自然資源核算闡述為所需信息的一致框架。20世紀70年代初，在幾次經合組織和歐洲經委會會議上提出了一些指導方針。應挪威環境部（MOE）的要求，中央統計局（CBS）從1978年始，開展自然資源核算和環境核算的相關研究工作。其內涵是，會計制度應在國民經濟核算中補充自然資源信息，使資源和環境因素納入傳統的經濟和社會規劃成為可能。

在選擇自然資源核算的資源試點時，考慮以下標準：①資源應具有經濟或政治重要性；②資源的主要統計數據應可用或可能以“合理成本”建立；③引入資源會計并非毫無爭議；④資源核算中部門和商品的定義應盡可能遵循國民經濟核算的定義。

3.3 自然資源分類

挪威統計局認為“自然資源”是一個表面上直觀易懂，但很難精確定義的概念。大多數作者為了縮小“自然資源”的含義，以生產和消費活動為出發點，認為經濟活動從自然開始到結束：首先從自然中提取，然后排放到自然中；經濟活動既不創造也不破壞物質，它們只是改變和移動物質。自然資源可以從幾個方面進行分類，例如，根據資源的產權（私人或公共），是否存在資源市場，資源是否可再生；或根據資源的“本質特性”。在此基礎上，挪威統計局將自然資源分為物質資源和環境資源兩類（表2）。

表2 挪威的自然資源分類[7]

3.3.1 物質資源

該資源是可以從自然中提取或收獲的有形資源，即死亡物質或自然形態的生物。物質資源的質量通常是重要的，但通常是一個限制因素，因此最受關注的是可利用的總存量。物質資源由礦產資源、生物資源和流動資源組成。

不可再生和條件可再生資源共同構成了可耗竭的資源，即有可能找到使其自然供應接近零的開發模式的資源。即使謹慎開采，目前開采的可耗盡資源也會對未來的庫存和潛在的收成產生影響。因此，這些資源的管理帶來了關于衡量后代福利和消費時間偏好的問題。

生物圈中的所有生命最終都依賴于流動資源，例如來自太陽的輻射。由此可見，生物資源的采收和其他物質資源的開發都是對流動資源的間接開采。然而，自然資源的分類通常是在人類首先利用資源的階段進行的。因此，可以根據資源首次進入生產或消費過程的方式和位置，對同一物理資源進行不同的分類。例如水，它被視為水力發電的（流動）物質資源，但作為內陸休閑捕魚的環境資源。

3.3.2 環境資源

環境資源主要提供服務，而不是提供作為經濟投入因素的商品。此外，環境資源的質量也非常重要。通常沒有與服務相關的產權，也沒有與服務消費或使用相關的直接成本。某些情況下，空氣、水和土地可以歸類為物質資源，但當資源的質量或狀態決定其用途時，它們被歸類為環境資源。環境資源的特征是：環境資源是條件可再生資源，對資源的適當管理和使用可以確保服務的無休止流動。來自空氣、水和土壤的服務是人類生活的先決條件，因此具有不可替代性。大多數物質資源是可替代的，但重要的環境資源卻沒有這一屬性。因此，對環境資源的錯誤管理可能比對物質資源的錯誤管理嚴重得多。大多數物質資源在市場上買賣，但環境資源很少交易，因此沒有價格。盡管物質資源市場往往不完善，但市場價格仍然為消費者和資源管理者提供價值信息。環境資源缺乏類似的信息系統，因此使這些資源的管理復雜化，需要強制實施市場或法規，以向消費者發出信號，表明并非所有這些資源的使用都是免費和無成本的。

3.4 物質資源核算的框架體系

根據自然資源分類，挪威建立了物質資源和環境資源核算體系，成為組織重要自然資源管理和管理所需數據的一致框架。

物質資源核算對資源基礎（總儲量）、儲量和物質使用的公正進行評估。核算以實物單位為主，但應補充價格信息。物質資源核算的主要框架分為三部分：第Ⅰ部分是儲量核算，第Ⅱ部分是開采、轉換和貿易核算，第Ⅲ部分是消費核算（圖2）。

圖2 物質資源核算框架

不同物質資源的核算，所側重的核算部分（I、II和III）有所不同。像魚類這樣的生物資源需要一個相對詳細的儲量（第I部分），說明不同種類和類型的魚類種群的年齡結構和分布。而魚類核算的第III部分——資源利用——非常簡單，因為很少有部門將魚類作為其生產的投入要素。但是對于能源而言，情況恰恰相反，因為能源幾乎是所有生產部門的重要投入要素。儲量部分（第I部分）相對簡單，而第III部分——資源利用——則相當復雜。

3.5 自然資源核算的主要內容

3.5.1 能源核算

資源基數評估和能源儲量評估構成了能源核算（CFR）的第I部分。每當有新的發現或估算的資源需重新估價時，必須調整資源基數進行估算。能源儲量的評估，即利用現有技術、價格和成本水平可獲利開發的資源基數部分，可能會受到資源基數評估調整的影響。此外，儲量將隨開采技術、勘探成本、開采成本、運輸成本和產品的市場價格而變化。能源儲量核算分為未開采儲量和已開采儲量。本期調整和開采的更正在期末給出新的評估數。

能源核算的下兩個部分描述了經濟中能源的額外利用和使用。商品和部門總量的定義與國民經濟核算中的定義相同。核算中的大部分日常利息與核算這一部分數據的使用有關，用于監控和規劃。

本核算第II部分對開采部門的描述包括能源商品、煤炭、焦炭、燃料木材、原油、天然氣、各種煉油產品和電力（包括固定電力和剩余電力）。本部分核算編制了生產（轉換）水平和一次能源凈產出，還提供了有關能源商品國際貿易和庫存變化的數據。

經貿易調整、庫存變化和轉換損失提取的凈能源構成挪威工業和家庭部門的能源供應。由于能源是幾乎所有生產部門的一個重要投入要素，覆蓋的生產部門數量約為140個，能源核算第III部分相當詳細。

3.5.2 森林核算

雖然森林核算在描述資源基數、儲量、開采、貿易和使用方面原則上等同于能源核算，但這兩種核算對各部分的重視程度不同。首先，森林是挪威少數幾個生產部門的投入要素。因此，對森林和森林產品使用的描述僅包括國民經濟核算中出現的部分部門。其次，與能源不同，森林是一種條件可再生的生物資源。森林經營中的主要問題是確定森林的“最優”采收率。因此，森林核算中的儲量和開采部分比能源核算中更受關注。森林核算的消耗部分與能源核算密切相關，因為木材要么轉化為其他產品，要么用作能源。

3.5.3 魚類核算

魚類是挪威重要的經濟資源。相對而言，很少有部門將魚類作為其生產的投入要素，因此魚的消費量很少。魚類是一種條件可再生的生物資源，繁殖時間3～7年。這可以與森林自我繁殖所需的20～80年相比。因此，著重描述魚類的年齡結構。此外，魚類是一種流動資源，除按類型和年齡分類的儲量外，核算的資源基數和儲量部分還應包含地理信息。魚類是挪威重要的出口商品，與大多數其他物質資源相比，對魚類貿易的描述更為詳細。

4 對我國的啟示

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政新理念、新思想、新戰略，為推進新時代自然資源管理工作提供了根本遵循和行動指南。可借鑒挪威自然資源管理的成功經驗，開創我國自然資源管理工作的新局面。

4.1 資源管理體系比較分散，部門之間分工合作比較普遍

從挪威部門分布來看，不同的自然資源類型分別由不同部門管理。氣候與環境部，貿易、工業與漁業部，石油與能源部，農業與食品部，地方政府與現代化部等部門對自然資源開發、利用與生態保護均具有相關的管理職責，但各有側重、分工協作。在土地利用方面，涉及農業與食品部及地方政府與現代化部兩個部門；如果要開發水電站，則必須由石油與能源部管理。在礦產資源方面，涉及貿易、工業與漁業部及地方政府與現代化部兩個部門，主要是礦業開發必須符合區域規劃與市級規劃的許可。在海洋管理方面，涉及氣候與環境部，貿易、工業與漁業部兩個部門；如果要開發油氣資源，必須由石油與能源部管理。在水資源管理方面，涉及氣候與環境部，貿易、工業與漁業部，石油與能源部等三個部門。在森林管理方面，涉及氣候與環境部，農業與食品部兩個部門。

4.2 高度重視自然資源的全民共享，對自然資源保持一定程度上的國家控制

挪威是高福利國家，其根本特征是以國家為核心。政府通過其強大的財富再分配功能調整市場競爭所帶來的不平等，為整個社會提供更好的保護。挪威社會的價值觀植根于平等主義理想，認為資源財富應由全民享有。挪威的經濟活動在很大程度上是以水電和油氣生產等自然資源為基礎的，這些活動都涉及大量的經濟租金。為了確保經濟租金的內在價值造福于整個社會，挪威政府很重視對這些資源保持一定程度的國家控制，實行國家直接經濟利益（SDFI），通過直接的國家所有制以及收購和許可證方法進行控制，在石油和天然氣開發領域表現尤為明顯。挪威將自然資源收益納入主權財富基金（目前已經是世界上最大的主權財富基金，價值超1萬億美元），實現了社會財富再分配和全民共享。

4.3 十分關注環境保護框架下可接受的資源開發所帶來的經濟收益，并將此作為促進國家繁榮與福祉的重要源泉

挪威認為全國范圍內共同價值的創造，決定了挪威的繁榮和福祉。因此，挪威的自然資源管理相關部門在其管理職能中，明確提出了要促進資源的開發利用，從而實現資源經濟價值的最大化。比如貿易、工業與漁業部主要責任是制定和管理有關挪威商業活動的政策框架，目的在于在挪威經濟中實現價值創造的最大化。石油與能源部的主要職責是實現協調一致的能源政策，目的在于通過對挪威能源進行有效和環境友好的管理來確保創造高價值。農業與食品部負責糧食政策和農業政策，努力實現以農業和農產品為基礎的經濟增長和就業。以此來看，資源的重要性在于是否可以促進經濟的繁榮，增進社會的福祉，并提高人們的生活質量。

4.4 自然資源管理相關機構實現資源管理、產業管理、生態管理的融合，并重視資源文化在其中的作用

挪威實現了資源管理、產業管理、生態管理的融合。以貿易、工業與漁業部為例，由挪威地質調查局開展地質調查、礦產資源調查等工作，由挪威礦業局負責礦產資源的開發管理，并注重在礦產資源開發過程中的生態環境保護。再比如農業與食品部，既開展土壤研究、水土保持等資源管理工作，也制訂促進農產品的生產與發展等產業政策。此外，由于挪威歷史悠久，非常重視資源開發利用中的資源文化保護。比如農業與食品部在馴鹿管理中提出，其政策目標是在經濟、生態和文化上可持續地利用牧民資源。氣候與環境部專門將文化遺產部門納入其管理范疇，統籌管理生態環境與資源文化。

4.5 高度重視科技創新的作用，將其視為實現資源開發與環境保護的重要途徑

挪威高度重視環境保護工作。早在1972年，挪威就設立了環境部，是世界上第一個在政府中設立環境部的國家。統籌兼顧資源開發效益最大化和生態環境保護，只能依靠科技創新來實現兩者之間的平衡。貿易、工業與漁業部專門設立了研究創新部門，通過研究和創新政策，促進利潤的增長、研究成果應用的增加、創新活動的提升。其下設的“創新挪威”企業，認為氣候變化、資源短缺和城市化導致的問題為公司發展創造了機會，致力于商業創新和地區發展。氣候與環境部下屬的Enova SF企業致力于溫室氣體排放的減少、能源和氣候技術的研發。

4.6 重視自然資源核算，將其作為國家決策支撐的基礎

挪威是最早開展自然資源核算研究的國家之一，探索建立的自然資源核算框架體系，促進了生態環境的改善，提高了人民的福祉，為國家自然資源管理提供了重要的決策支撐。

黨的十八屆三中全會提出要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。自然資源核算是編制自然資源資產負債表的首要工作，是建立我國自然資源資產負債表制度的基礎。我們應借鑒挪威經驗，進一步細化自然資源核算范圍的分類，建立科學的自然資源資產分類體系，對實物量核算和價值量核算并重，積極采用第三方評估方式對自然資源資產核算進行評價，提高自然資源資產核算的準確性和水平，逐步建立符合我國資源國情的自然資源核算體系[8]。