近期主要礦業國資源戰略調整淺析

余 韻

（中國地質調查局發展研究中心，北京，100037）

近年來，世界上許多國家和地區都在制定以醞釀新的礦業周期為前提、樹立新的礦業形象為標志、推進新的找礦行動為重點、聚焦關鍵礦產為方向、運用科技創新為手段的礦產資源戰略，在全球范圍內掀起了新一輪礦產資源戰略研究的熱潮。本文收集和梳理了美國、澳大利亞、加拿大、歐盟、印度、南非等國家和地區2017年以來制定的礦產資源戰略以及相關政策舉措，對全球新一輪礦產資源戰略研究予以粗淺概述。

這一輪全球礦產資源戰略的研究和制定，共性與特色兼備，共性有三點：一是有共同的世界性全局性宏觀經濟背景，戰略的研究和制定的基礎大同小異；二是有共同的實施期和時間段，立足當前、規劃長遠，愿景和目標達到2030年乃至2050年；三是有共同的戰略方向，各國礦產資源戰略均認為，礦業是經濟社會發展的基礎，礦產勘查開發是發展的源泉，高新技術和制度創新貫穿始終才能使得礦業為經濟社會發展提供可靠、充足、低成本的資源保障。各國戰略研究的目的是，促進礦業發展，提升礦業貢獻，力爭在新一輪礦業周期中占據或保持領導與優勢地位。特色主要表現在資源秉賦、礦業實力和方法手段等方面。

通過梳理2017以來國外發布的具有代表性的礦產資源戰略研究報告（表1），可以看出各國礦業發展對宏觀經濟和社會發展的重要地位和作用以及國際影響力。

表1 2017～2018年世界主要國家發布的礦產資源戰略研究報告

1 美國

本文梳理了四份美國礦產資源戰略研究報告，其內容均與關鍵礦產密切相關。特朗普執政以來，反復強調和宣揚所謂“美國第一”的主張，提出了“能源獨立”的思路。2017年特朗普政府頒布了《促進能源獨立和經濟增長》《美國第一能源計劃》，大力提倡挖潛國內能源資源潛力，力爭讓美國礦業大有可為，其中關鍵礦產成為關注的要點和熱詞。

2017年12月20日，特朗普頒布了編號為13817的總統行政命令，題目是《關于確保關鍵礦產安全和可靠供應的聯邦戰略》，這個聯邦戰略的方向明確、目標清晰，將美國礦產資源戰略的重點直指“確保關鍵礦產的安全和可靠供應”。迄今為止，這是特朗普簽署的與礦產資源有關的第一份也是唯一一份總統行政命令，代表著美國最新的礦產資源聯邦戰略。與此相匹配，美國內政部發布了《關鍵礦產獨立與安全》部長令，開展了美國現代歷史上首次關于關鍵礦產的全國性地質調查。在此基礎上，美國內政部于2018年2月16日發布了《關鍵礦產清單》，這個清單顯示美國關鍵礦產目錄包括35個礦種。

2018年4月，美國眾議院討論了《國家戰略和關鍵礦產生產法》修訂案，要求提高戰略礦產和關鍵礦產資源“礦產勘查或者開發許可證”過程的效率，支持美國國內礦產找礦進程。這個“礦產勘查或者開發許可證”由土地管理局或林業局授權，適用于1969年《國家環境政策法》要求，在采礦活動前作出環境影響評價或類似分析評價。現在看來，在美國通過專門的關鍵礦產立法，支持和鼓勵國內關鍵礦產勘查開發，是很有可能的。

2 澳大利亞

本文梳理了四份澳大利亞礦產資源戰略研究報告和若干相關文獻，其內容涉及資源勘查、采礦設備、技術和服務、關鍵礦產以及未來發展機遇，戰略研究的時間跨度達到2030年，頗具趨勢性、引導性、指南性作用。

2017年7月17日，澳大利亞地球科學局（Geoscience Australia）出臺《2017～2022年國家礦產資源勘查戰略》，專題研究礦產資源勘查的“五年戰略愿景”。這個報告認真分析澳大利亞資源潛力，提出2/3的大陸面積仍未做過礦產勘查工作。所產生的弊端，尤其在2007～2016年的10年間，只是在已知的成熟成礦區帶發現了規模較小的新礦床，而新礦床的發現者一般都是資源總體貧乏的初級勘探公司。這些事實說明，資本市場希望降低勘查風險、保證快速回報，因此，必須想方設法推動社會各界對礦產勘查的持續投資，刺激新的重大勘查發現，產生新的礦產資源勘查機會，引導前沿地區勘探知識和有效技術的應用。

基于上述背景，2017年以來，《釋放澳大利亞未來發展機遇路線圖》《揭開澳大利亞未來油氣產業發展機遇的路線圖》《澳大利亞采礦設備、技術和服務行業戰略》《“資源2030”工作組報告》和專門針對關鍵礦產的《澳大利亞關鍵礦產》研究報告相繼出臺。這一系列礦產資源戰略研究的主要目的是，搶抓發展機遇、保持礦業優勢，進一步提升澳大利亞礦業在全球礦產資源領域的“領跑者”地位。

澳大利亞礦產資源戰略研究的意向，就是通過揭開澳大利亞隱藏的礦產資源，打造未來經濟的可持續性。其中有四個方面的戰略重點。一是鼓勵投資，主要有兩大戰略舉措：聯邦和各州政府提供公益性地球科學數據，包括新技術；實施一項全新的礦產勘查投資吸引計劃，將澳大利亞作為礦產勘查和礦業投資的理想目的地向全球推介。二是整合能力，通過組建跨部門的研究中心，重點是向資源行業傳遞其所需要的應用地球科學信息，以便更好地勘探覆蓋層下地區，以及繼續發展和推進澳大利亞世界領先的采礦設備、技術和服務業，進行能力整合。三是保護環境，通過提供扎實的公益性基線地球科學數據，使之可以做出有科學依據的決策并減少“勘探足跡”，用來保護環境。四是服務社區，為描繪澳大利亞的主要資源潛力提供新的圖件和知識；在創造工作機會和杠桿價值“倍數效應”方面衡量戰略實施的影響；對日常生活中的爭議問題和資源貢獻進行公眾教育，交流地球科學數據和相關信息的價值。

《釋放澳大利亞未來發展機遇路線圖》是澳大利亞聯邦科學和工業研究組織（CSIRO）2017年5月發布的。通過部門協商和分析，旨在支持這一決策過程。“路線圖”探討了全球礦業大趨勢和澳大利亞的比較優勢，確定了澳大利亞采礦設備、技術和服務公司具有國際競爭力的數據驅動型采礦決策、社會與環境可持續性、覆蓋層下的礦產勘探、先進開采和采礦自動化與機器人等五個方面的機遇。對釋放這些機遇所需的基礎科學和技術投資、管理技能、文化、工藝和商業模式予以支持。

2017年10月，澳大利亞聯邦科學與工業研究組織（CSIRO）對80多個油氣公司、咨詢機構、政府部門的專家進行采訪，形成題為《揭開澳大利亞未來油氣產業發展機遇的路線圖》戰略研究報告。該報告首先分析了全球油氣大趨勢，然后在這個大背景下探討澳大利亞油氣產業的競爭力，以此為基礎提出澳大利亞油氣勘查開發的戰略機遇，最后提出如何構建有吸引力的投資環境，對未來的發展方向進行展望，總結了五個方面的趨勢：一是能源供應需求；二是碳約束；三是社會許可；四是能源系統結構調整；五是數字化。

澳大利亞“資源2030工作組”成立于2018年3月28日，發起者是澳大利亞資源與北方部部長馬特·卡納萬。2018年8月31日發布《“資源2030工作組”報告》，題目為《澳大利亞資源：確保子孫后代的繁榮》，約5萬字，將用于指導編制澳大利亞《國家資源聲明》，是自20世紀90年代末以來的最新一份國家聲明。“資源2030工作組”確定了6項廣泛的長期的改革議程：一是推動澳大利亞資源部門成為最值得投資的地方；二是夯實強有力的基礎，引導和推動創新；三是建設更強大的社區和更強大的地區；四是為后代提供高質量的資源基礎；五是發展未來的勞動力；六是改善行業環境績效。針對改革議程，“資源2030工作組”提出了29項建議。

3 加拿大

本文梳理了一份加拿大礦產資源戰略研究報告產生的過程和報告的要點。加拿大是知名的世界礦業大國，加拿大聯邦和各省均有礦產資源立法，聯邦和各省的礦法也一直處于“小修小補”波動狀態之中。1994年發布的《懷特霍斯礦業倡議》，應當屬于加拿大聯邦級別的礦產資源戰略，一直是指導加拿大礦業發展的綱領性文獻。直到2017年8月加拿大聯邦和各省/地區礦業部部長呼吁、2018年3月正式組成政府間礦業工作組并發起了討論、最終在2019年3月正式制定發布《加拿大礦產和金屬規劃》，也就形成了一份新的關于礦產資源戰略研究的成果。

這個名為《加拿大礦產和金屬規劃》的礦產資源戰略研究報告，旨在推進加拿大國內可持續資源開發，建設和維持國內礦業項目；在國際上促進全球礦業轉型，提升可持續發展和企業社會責任等加拿大價值；通過個人和集體的努力，礦產和金屬行業可以為加拿大的繁榮做出更大貢獻。從《加拿大礦產和金屬規劃》中，可以看出當前加拿大礦產資源戰略研究的6個方面重點：一是挖掘礦產資源潛力，加大國內找礦力度。《加拿大礦產和金屬規劃》要求改變土地準入和財政政策，積極提供公益性地質調查信息等。二是采用激勵政策手段，創新勘查開發技術。《加拿大礦產和金屬規劃》重視解決可供開發礦體面臨枯竭的困境，支持礦業公司開發偏遠地區和更深部位的礦床。挖掘加拿大礦產資源潛力，需要研究、開發和投資適合寒冷氣候的勘查開發利用技術。創新可以應對這些挑戰，減少“礦業足跡”。同時，創新可以培養技術人才，開放投資環境，研發和推廣清潔技術。三是健全法律法規，穩定投資環境。《加拿大礦產和金屬規劃》要求聯邦/省/地區建立高效、透明和可預測的地質找礦機制，為礦產資源勘查開發提供法律法規保障。四是拉動地方經濟，實現社區利益。《加拿大礦產和金屬規劃》對礦業企業的社會責任予以明確規定。五是原住民參與，多元化勞力。《加拿大礦產和金屬規劃》要求原住民參與礦產資源勘查開發是多元化就業的基本指標。六是全球影響力，提升話語權。《加拿大礦產和金屬規劃》期待，確保加拿大作為世界礦業大國的領先地位不動搖，而且力爭話語權和影響力進一步提升。

4 歐盟

本文梳理了兩份歐盟礦產資源戰略研究報告，其內容涉及歐洲礦產資源勘探和礦產原材料安全等問題。2017年以來，歐盟實施了一個名為“地平線2020計劃”的研究項目，發布了題為《歐盟原材料2050愿景與科技和創新路線圖》和《歐盟礦產勘探的未來：創新型、非侵入和社會可接受的勘探技術》的研究成果。這兩份研究報告的實質內容，可以等同于歐盟礦產資源戰略。

從歷史看歐洲礦業發展經歷悠久。從現實看歐洲礦產資源剩余儲量仍然十分豐富。但是歐盟兩份研究報告認為目前歐洲礦產勘查面臨政治、社會、法律、成本、技術等多方面挑戰，對歐洲礦產資源的巨大潛力只是“謹慎樂觀”。研究報告專門提出了歐洲礦產資源勘探程度嚴重不足的三個方面問題。一是深部勘探不足。歐盟所指的深部勘探，是150m以下的深度。二是歐盟成員國專屬經濟區和海上勘探程度不足。三是生態環境保護問題。由于勘探深度加大、資源品位下降，環保要求更嚴，導致更大的挑戰出現。因此，歐盟礦產資源戰略的方向就顯得十分明確：復興歐洲礦產勘探活動，確保歐洲礦產資源安全。

歐盟“地平線2020計劃”設立了一個研究項目專門研究制定《2050年愿景與科技和創新路線圖——歐洲原材料產業可持續和具有競爭力的未來》。目的是為了確保歐洲原材料部門的競爭力和可持續性，需要對研究和創新進行大量投資，在不同價值鏈之間促進協同。礦產品、金屬和生物原材料部門確定了“四個優先領域”和“九個關鍵項目”。

《歐盟礦產勘探的未來：創新型、非侵入和社會可接受的勘探技術》（INFACT）項目是歐盟“地平線2020計劃”支持的。INFACT項目有“兩大目標”：一是克服歐盟礦產勘查中存在的制約因素，研究開發新一代綠色環保的非破壞性礦產勘查技術；二是形成歐盟找礦突破的新機制。通過項目研究和成果取得，建立一種社會可接受、環境友好和技術先進的方式改變歐盟原材料勘探的景觀。INFACT項目有“三大機制”：一是建立創新技術開發和測試機制。基于勘查是增長源泉的認識，大力開發新技術，采用創新型非破壞性勘查技術；二是建立試點示范的運行機制。按照先行試點、取得經驗，然后推廣、全面實施的思路，歐盟已經在歐洲南部、中部和北部分別建立3個示范區，試點使用新的勘查技術。三是建立協商對話的調解機制，為了提高全社會對礦產勘查的認知度和接受度，邀請利益相關者參與相關政策的制訂和改革。

5 印度

2017年12月6～8日，印度工商聯在那格浦爾召開了“印度礦業2030及以后愿景國際會議及博覽會”，2018年10月9～10日在新德里召開了“礦產和金屬工業2030展望國際會議”，十分重視對2030年及以后礦業發展的戰略方向的研究。在2017年12月的會議上，印度礦業聯合會秘書長夏爾馬（R.K.Sharma）做了一個題為《印度礦業2030及以后愿景》報告。夏爾馬認為，礦業僅次于農業，是最重要的經濟活動。除了在礦床產地產生經濟活動外，礦業還在偏遠和部落地區提供就業機會。因此，礦業在經濟發展中提供的向后和向前的聯系，比任何其他部門都更緊密，為各種產品提供原材料。有三點問題：一是沒有享受本國資源帶來的紅利。印度進口的礦產價值是國內生產礦產價值的10倍。即使在印度獨立70年后，2016～2017年礦產資源對GDP的貢獻率大約只有1.4%。二是2015年《礦山和金屬開發和規制法修正法案》移植了其他國家的礦政審批制度，執行三年后發現有“排斥反應”。三是勘查投入嚴重不足。澳大利亞每平方公里勘查支出為5580美元，加拿大為5310美元，而印度只有9美元。

印度的礦產政策，基于2015年的《MMDR修正法案（礦山和金屬開發和規制法）》。2015年《非排他性踏勘許可證規章》頒布之后，除了印度地質調查局（GSI）、印度礦產勘探有限公司（MECL）之外，中央政府還通稱大多數中央和各邦的公共部門（PSU）是勘探機構。各邦的PSU中，許多沒有專業知識和足夠的基礎設施來進行勘探，無法達到G2/G3的勘探程度。這些勘探活動的資金將利用根據2015年《MMDR修正法案（礦山和金屬開發和規制法）》設立的國家礦產勘探信托基金來滿足。因此，勘探體制實行了國有化。毫無疑問，在這種情況下，印度將繼續成為世界上勘探程度最為不足的國家之一。現行礦產稅收制度不利于吸引私人勘探機構/初級勘探公司在印度工作。印度礦業在世界上稅率最高，現有礦山的有效稅率高達64%。

6 南非

2018年5月，非國大國家執行委員會成員、南非權威智庫——馬蓬古布韋戰略思考研究所（Mistra）執行主任喬爾·奈氏（Joel Netshitenzhe）出版了《南非礦業的政治經濟學》，其中專章討論了“南非礦業2030年愿景”。喬爾·奈氏是南非重要的政治戰略家，2009年12月前曾擔任總統政策和協調咨詢部門負責人，是南非具有影響力的政治人物之一。他從更廣泛的視野，從政治經濟學角度，對南非礦業的全價值鏈進行了分析，所提出的戰略規劃比較有針對性。

喬爾·奈氏認為，南非礦產資源的主要挑戰是“資源詛咒”，人們普遍悲觀地認為礦業是“夕陽產業”。其實，南非礦業是“朝陽產業”，地質找礦可以創造更多價值。據估算，南非擁有的礦產資源財富是世界上最多的，約2.5萬億美元。但是在上一輪資源黃金期沒有獲得資源富裕帶來的紅利。南非以美元計的GDP增加值在全球僅排名第五，而采礦業就業人數僅排名第四。

喬爾·奈氏提出的“南非礦業2030年愿景”的要點：一是明確愿景的動機。鑒于南非的礦產資源稟賦，無法避免將礦業作為確定南非增長和發展軌跡的關鍵平臺，哪怕只是基于自身利益。此外，隨著中國逐步攀升到制造業頂端水平，低端制造業正向越南、孟加拉、埃塞俄比亞、盧旺達和肯尼亞等尋求工業化的國家轉移。二是許多急需技術和為改進現有應用的性能，需要許多礦產品，需要區分與礦產品需求有關的周期性因素和長期結構性因素。這適用于高科技材料和新能源、化學以及水和食品部門、物流和生命科學領域。三是礦業在南非未來發展軌跡中可以發揮核心作用的現實，涉及南非多年來積累的全方位能力。四是考慮礦業在南非和撒哈拉以南非洲其他地區基礎設施發展中的作用。