北京市生態涵養區生態服務價值評估與生態補償機制探討

李云燕＊，黃 姍，張 彪，羨瑛楠

（北京工業大學經濟與管理學院，北京 100124）

引言

對生態服務價值的合理評估是完善生態補償機制的重要內容。為保護生態系統、提高生態服務產品的供給質量和供給能力，國家提出了健全生態補償機制的政策要求。2016 年5 月，國務院發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》中明確提出了“誰受益、誰補償”的原則，強調各級政府要加快建立對生態環境受益者征收費用、對生態環境保護者進行合理補償的生態補償機制。因此，應全面評價生態系統服務功能的經濟價值，為生態服務有償使用的政策實施提供理論依據，激發社會公眾的生態保護行為。2018 年5 月，北京市出臺的《關于健全生態保護補償機制的實施意見》進一步將生態補償機制的實施工作深入到省市一級。該意見指出，到2020 年，生態補償的范圍將全面覆蓋森林、濕地、水流、耕地等重點領域，以及生態保護紅線區、生態涵養區等重點區域。2019 年初，國家發展和改革委員會等九部門聯合印發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，進一步明確了推進市場化、多元化生態保護補償機制建設的總體要求、重點任務和配套措施。

《北京城市總體規劃（2016—2035 年）》將北京市域范圍劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養區，生態涵養區包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協同發展戰略格局中西北部生態涵養區的重要組成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持續發展的關鍵區域。2017 年生態涵養區土地面積11 259.3km2，占全市面積的68%，常住人口266.4 萬人，占全市常住人口的12.3%，PM2.5年均濃度低于全市平均水平，多數處于50μg/m3上下，森林覆蓋率達到53.25%，比全市高10.25%。通過近幾年生態補償的實踐，北京市生態涵養區初步建立了以生態服務要素為框架的補償體系。但是，目前對生態服務價值的核算尚存在不合理之處，生態補償體系的構建也不完善，機制還不健全，距離真正意義上以生態服務價值為核心的生態補償還有較大差距。

1 北京市生態涵養區生態補償面臨的困境

1.1 生態補償標準較低、范圍較小

生態涵養區各區平均工資水平與城六區平均工資水平仍有較大的差距，生態涵養區以經濟發展機會為代價進行生態保護，在保護生態資源的同時也喪失了部分發展機會。從經濟學角度來看，各個地區的發展機會應該是均等的，因此應提高對生態保護者的補償標準，使其喪失的經濟發展機會得到補償。另外，北京市生態涵養區現行的生態補償范圍較小，大部分濕地、農田、山體等生態資源尚未納入補償范圍。就懷柔區而言，現有生態補償制度僅涉及森林和水資源，濕地生態服務價值的36.6%由外地享用，農田價值中有18.2%服務于外地，因此，濕地和農田也應納入生態補償范圍，以促進生態保護的持續發展。“山水林田湖是一個生命共同體”，生態涵養區山區面積占比較大，山體本身有其豐富的文化價值，而且在為北京市抵擋風沙、霧霾等方面發揮了重要作用，因此也應制定對山體的生態補償制度[1]。

1.2 缺乏對生態補償系統有效的監測和評估機制

目前，已實施的生態環境建設工程所采用的評估方法往往針對特定投資項目或具體政策目標，對政策實施的整體有效性沒有進行全面的績效評估，現有的績效評估體系也往往集中在評估生態環境質量或資金使用上。由于缺乏對區域生態服務功能全面、系統的評價，極易出現單項評價的結果改善，但生態環境整體惡化沒有根本改變的情況。此外，其他必要的過程監督以及政策的綠色化和生態化往往被忽視。對應當履行的責任、履行的方式和渠道以及如何有效使用資金的關注還遠遠不足，也尚未建立生態補償全過程評估體系。

鑒于生態涵養區生態服務價值呈現逐年減少的趨勢，有必要完善現行監管方式，推動接受補助的區域提高生態保護工作積極性。同時，需要構建更為完善的生態環境質量評價指標，以反映地方政府為保護區域生態服務功能所做出的努力。

1.3 長效的生態補償機制尚未建立

北京市生態涵養區定位于為首都提供生態屏障和水源保護這一生態服務功能。然而對于生態涵養區的各區級政府來說，發展經濟是更為強烈的內在動力，市政府和區政府在生態涵養區的發展理念方面存在一定的矛盾。近年來，在市政府統一發展規劃的基礎上，涵養區各區級政府積極調整經濟結構，著力推行清潔生產，優先發展污染少、能耗低、生態友好產業，為首都的生態涵養建設做出了突出貢獻。但是，相關的生態補償機制尚未真正建立起來。一方面，如何計算生態產品的價格、如何對這一特殊產品的提供者給予經濟補償，尚未制定出統一方案。另一方面，涵養區為實現涵養生態的目標而進行產業轉移，產業發展也受到一定的限制。雖然市政府給予了特殊補償，但尚未建立支持替代產業發展和解決相關人員就業問題的長效機制[2]。

2 生態服務價值評估的方法解析

1997 年Daily 等學者首次提出，生態系統服務是指自然生態系統及組成物種維持和滿足人類生存的環境條件和過程。之后Costanza 等學者對生態系統服務的概念重新進行了界定，認為生態系統服務是人類直接或間接地從生態系統中獲取的效用。生態服務價值評估有諸多可供選擇的方法，按照價值評估技術的市場基礎不同，生態服務價值評估方法可分為實際市場評估法、替代市場評估法和模擬市場價值評估法[3]。

2.1 實際市場評估法

該方法主要用于估算那些價值可以在市場中體現的生態服務，用生態系統服務在市場中的交易價格作為其經濟價值的近似估計，分為市場價值法和費用支出法。例如，唐見[4]利用市場價值法評估出南水北調中線水源地生態服務總價值為2429.4 億元；劉紅梅[5]采用費用支出法評估出2009 年環渤海區域科研總價值為568.8 萬元/（a·km）。

然而，由于生態系統服務種類繁多且其價值往往難以通過市場交易進行量化，實際市場評估法在實際運用中仍面臨許多困難。

2.2 替代市場評估法

該方法主要用于評估具有使用價值但無法直接通過市場獲得其價格的產品或服務。通過選取與待評估產品或服務價值相差不大的項目，然后將替代項目的價值近似為待評估項目的價值。替代市場評估法分為機會成本法、影子工程法和旅行費用法。該方法在實際研究中使用頗多，例如，胡振通等[6]基于機會成本法估算了內蒙古的禁牧補助標準平均為8.21 元/畝①編者注：畝，中國市制面積單位，1 畝≈666.7m2。余同。；梁美霞[7]通過影子工程法評估了戴云山自然保護區生態系統的主要生態功能總價值為58 486.22 萬元/年。

然而，替代市場評估法在實際操作中還有待完善。例如，在運用影子工程法評估某項目的生態服務價值時，由于替代工程不唯一且工程造價各異，生態服務價值評估的結果也存在較大差異。旅行費用法將生態服務的剩余價值作為生態服務的價值，但消費者的剩余價值無法完全準確反映生態服務價值。

2.3 模擬市場價值評估法

該方法通過調查人們對生態服務的支付意愿來獲得生態服務價值，包括條件價值法和集體評價法。條件價值法通過問卷調查或實地訪談，收集對改善生態服務的最大支付意愿或可接受的最小補償意愿。由于該方法理論前提簡潔、應用相對簡單，目前被廣泛使用。國內應用條件價值法對生態服務價值進行了諸多實證研究。例如，郝林華等[8]通過面對面調研，運用條件價值法估算了三亞海洋保護區生態系統服務的非使用價值，并通過嚴謹的問卷設計、調查方式和人員培訓減少條件價值法所產生的評估結果偏差；劉佳等[9]通過調查游客對滸苔綠潮災害治理的支付意愿，評估了災害對青島濱海旅游環境造成的價值損失在12.12 億元至21.36 億元之間。

但該方法也存在不足之處。受訪群體在文化程度和收入水平等方面存在差異，因此不同群體對同一問題的回答有很大差別。部分受訪者可能認為生態服務價值沒有實際意義，從而給出較低的補償意愿數額。還有部分受訪者可能認為生態服務價值非常重要，無論花費多大代價都值得，從而給出較高的補償意愿數額。另外，如果受訪者認為他們給出的支付意愿數額可能最終影響政府的決策，就很有可能給出高于真實意愿的數額。

3 北京市生態涵養區生態服務價值評估

3.1 生態服務價值估算

3.1.1 方法選取

根據以上對生態服務價值評估方法的分析，在評估生態服務價值時，現有評估方法都或多或少存在不足，目前也沒有一種評估方法能完全準確、客觀地反映生態服務價值。本文通過綜合Constanza 的區域生態系統價值評估模型和國內學者的修訂模型，重建生態服務價值評估模型。對模型的修改主要基于以下兩點[10]：

首先，Constanza 的區域生態系統價值評估模型為生態服務價值的估算提供了解決問題思路，該模型相對于其他方法所需數據更易獲得、操作簡單，計算結果可作為政府制定生態補償政策的參考。但該模型對某些生態系統類型（如沙漠、凍土等）了解較少，導致對生態服務價值的估計偏低，因此有待改進。國內學者在該模型的基礎上，依據Landsat TM 影像得到的相關數據對某一區域的生態服務價值進行了相關的研究。

其次，在評估不同地區的生態服務價值時，需要適當修改生態服務價值系數，以使得評估模型能夠更合理地反映該地區的生態服務狀況。本文在評估北京生態涵養區的生態服務價值時，適當修改了Constanza 區域生態系統價值評估模型，以便更好地體現北京市的地域特征。

3.1.2 模型構建與參數選取

Constanza 等于1997 年嘗試對全球生態系統服務價值進行評估，將全球的生態系統服務功能分為17 類，運用綜合條件價值法、享樂價值法、旅行費用法等多種方法，估算出全球生態系統每年提供服務的價值至少為33 萬億美元。Constanza 構建的生態服務價值評估模型如下：

式中，V為所評估區域的生態系統服務價值；Aj為第j類生態系統的面積；Pij為j型生態系統的i型服務的單價。然而，由于地理分布的影響和人類活動的差異，不同類型和地區的生態系統提供的生態價值和服務是不同的，因此，必須進行實地研究或校正生態參數。國內學者謝高地[11]于2002年根據國內研究地域的生物量的具體情況調整了上述模型中各生態系統類型的單位價值因子，制定出我國生態系統生態服務價值當量因子表。在此基礎上，2006 年又對該當量因子表進行修正，得出平均狀態的生態系統服務單位價值體系，該評價模型如下：

式中，ESV 為某一區域生態服務總價值；Ak為該地區第k種土地利用類型的區域面積，VCk為單位面積生態價值系數。

謝高地把我國生態系統服務功能分為食物生產、原材料生產、氣體調節、氣候調節、水文調節、廢物處理、保持土壤、維持生物多樣性以及提供美學景觀共9 類。本文根據謝高地對生態系統服務功能的分類，參考朱文德[12]等的研究，并結合北京市的地域特征，得到北京市各類生態系統服務功能單位面積價值，見表1。

根據國內外研究成果及北京市的生態特征，生態系統服務價值估算方法可以表示為：

式中，V為生態系統服務功能總價值；Vi為第i類生態系統服務功能價值；Vij為第i類生態系統第j項服務功能的價值；Si為第i類生態系統面積；m為生態系統類型總數；n為生態系統服務功能總數。

3.1.3 數據來源

為了估算北京市生態涵養區的生態服務價值，根據模型要求，有必要獲得生態涵養區主要生態系統類型的區域面積。本文根據北京市國土資源局發布的土地變更調查統計數據，匯總了2009—2016 年北京市各區的土地利用現狀。在此基礎上，對北京市生態涵養區的生態服務價值進行估算。

表1 2011年北京市各類生態系統服務功能單位面積價值 ［單位：元/（hm2·a）］

3.2 結果與分析

3.2.1 生態服務價值空間格局

2016 年北京市生態涵養區各區主要生態系統類型相關數據見表2。

表2 2016年北京市生態涵養區各區主要生態系統類型相關數據（單位：畝）

生態服務價值估算方法，參照表2 中提供的數據，2016年北京市生態涵養區生態服務價值總計約為228.419 億元，其構成如表3 所示。

表3 2016年北京市生態涵養區生態服務價值評估（單位：億元）

從表3 中不難發現：在生態涵養區的五個區域中，密云區生態服務總價值最大，為62.800 億元，占當年生態服務價值總量的27.49%；其次為懷柔區和延慶區，分別為58.006 億元和53.422 億元。由于面積較小，平谷區的生態服務價值僅為17.106 億元，占全市當年生態服務價值總量的7.49%。各區生態服務價值的差異與該區域的土地利用類型和土地面積直接相關。從表3 中還可以發現：在所有生態系統類型中，林地生態服務價值不僅是各個區域生態服務價值最大的組成部分，其生態服務價值也在整個生態涵養區中占比最大，林地的生態服務價值合計為181.767 億元，占生態服務總價值的79.58%。

3.2.2 生態服務價值的動態變化

為了更好地揭示土地利用類型動態變化對生態服務價值的影響，本文以2009—2016 年北京市土地利用類型的數據為參考，估算了過去8 年間北京市生態涵養區生態服務價值變化，并將生態服務總價值的變化細化為各類土地利用類型的動態變化。北京市生態涵養區2009—2016 年各土地利用類型面積和生態服務價值動態變化見表4。

從表4 中可以看出，2009—2016 年，北京市生態涵養區的生態服務價值呈現出波動下降的趨勢，在這8 年間，生態服務價值減少了5300 萬元。其直接原因是研究區域內單位生態服務價值較高的水體和林地面積均有所下降，其中林地生態服務價值下降3500 萬元，水體生態服務價值下降2400 萬元。水體和林地的減少不僅導致了提供生態服務的土地總面積的減少，而且導致了整個生態涵養區生態服務總價值的減少。

此外，北京市生態涵養區生態服務總價值減少有其根本原因：首先，人口的增加和城市化進程加速導致建設用地和生活用地增加，林地面積因此減少。其次是經濟快速發展，用水需求增加，再加上自然因素的影響，北京市年均降雨量不斷減少，導致生態涵養區的水域面積減少。

上述時空對比分析有助于為北京市未來的土地規劃和生態補償建設提供相應的參考，也有助于提高生態涵養區的生態服務價值，從而更好地完善生態補償機制建設。

表4 2009—2016年北京市生態涵養區土地利用類型面積和生態服務價值動態變化

4 完善生態涵養區生態補償機制的措施探討

4.1 科學評估生態服務價值

從本質上講，生態補償不僅要求對受損民眾進行補償，還要求對生態系統所提供的服務進行補償。重要生態系統服務的78%來自北京市遠郊區的湖庫與河流濕地，且受益人群數量較高，因而更需重點保護和補償[13]。科學評估生態服務價值能更加直觀地揭示生態系統的重要性，并且有利于制定科學的補償方案。

對2016 年北京市生態涵養區生態服務價值評估的結果表明，生態涵養區具有巨大的生態價值，土地利用類型的變化是生態服務價值變化的主要影響因素。為了更好地提升生態涵養區的生態保護功能，首先要依據生態服務價值對各個生態系統類型進行合理的補償，保證生態資本的增值和可持續發展；其次要加強土地利用規劃，優化土地利用方式。從生態涵養區各類型的生態服務價值看，林地生態服務價值占生態涵養區總服務價值的比重最大，為79.58%，其次是水體的生態服務價值占比較大，為13.67%，且兩者均呈現出略有下降的趨勢，除林地和水體外的其他生態系統類型的服務價值基本保持穩定。就各生態系統類型具體情況而言：懷柔區和延慶區林地面積較大，提供的生態服務價值較高，占生態涵養區林地總價值的52.88%，主要通過森林凈化空氣、保持水土的功能為北京市提供生態服務價值，因此，懷柔區和延慶區應重點對林業維護者進行生態補償，鼓勵森林保護。延慶區、密云區和平谷區耕地提供的生態服務價值占生態涵養區耕地總價值的84.12%，三個區的土壤質量較高，主要為北京市提供糧食供給服務，因此應重點強化耕地糧食供給的作用，對該區域農業加大生態補償力度，發揮農業資源優勢，大力發展綠色生態農業、園藝產業，充分發揮糧食供給的生態服務功能[14]。門頭溝區草地生態服務價值占生態涵養區草地總價值的64.43%，草地具有調節氣候、涵養水源、維持生物多樣性、水土保持和防風固沙等生態服務功能，因此門頭溝區應重點對草地保護者進行生態補償。密云區的生態服務價值主要由水體提供，為北京市提供水源供給和洪水調蓄的生態服務功能，因此，該區生態補償的重點主要在水體環境資源保護，以保證北京市供給水源的質量和數量。

4.2 完善生態補償標準方法的制定

理論上，生態補償的標準應該基于生態系統服務的價值和損失者的損失兩方面因素綜合考慮。既要考慮生態服務價值，又要考慮社會的支付意愿。社會發展階段系數表明，人們對環境價值的重視程度和為之支付的意愿與社會經濟水平呈正向關系，這種趨勢可以用皮爾生長曲線擬合。

實踐中，對損失者的補償主要是通過對損失者的直接投入、直接損失以及機會成本的核算，同時結合受益方的支付意愿和支付能力以及受損者的受償意愿，最終確定一個雙方均可接受的補償標準。這一標準主要取決于損失者的損失CT和談判力λ。其中，λ與政治結構、損失者的組織程度、項目實施者的地位有關。有些情況下，損失者的談判力很弱，還可能出現λ＜0 的情況。假定損失者遭受的損失為CT，CT=Cd+Co+Cp，受益者的收益為R。可能出現兩種情形：

（1）當受益者的收益能被準確地計算出來，且R-CT=△R＞0 時，較為合理的生態補償標準為S=CT+λ△R，受益者所得到的凈收益為（1-λ）·△R。

（2）當受益者的收益不能準確計量時，R變得不確定。可將補償標準定為S=CT+P，P為受損者依靠談判力而獲得的收益，與λ成正比。

根據生態涵養區內各地區的實際情況，采取分階段、逐步推進的方式制定更具彈性的補償標準。首先，可根據生態保護者的直接損失和成本確定一個初級階段的補償標準。其次，要考慮生態保護者因生產方式調整而導致的其他損失。再次，需要考慮農戶未來發展所需要的成本投入。最后，考慮生態服務價值的增量，也就是生態保護的收益。實踐中，具體的補償標準的下限是土地使用者的機會成本，上限是生態保護收益。由于前者難以準確測定，而后者較易獲得，因此補償標準通常略高于土地使用者的機會成本。

4.3 健全生態保護補償制度

自然資源是生態系統的重要組成部分，資源開發者應當對資源開發的不利影響進行補償，保障生態系統功能的原真性、完整性。合理界定資源開發邊界和總量，確保生態系統功能不受影響。企業應將資源開發過程中的生態環境投入和修復費用納入資源開發成本，自身或者委托第三方專業機構實施修復。進一步完善全民所有制土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等自然資源資產有償使用制度，健全依法建設占用自然生態空間的補償制度。建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。構建統一的自然資源資產交易平臺，健全自然資源收益分配制度。

目前北京市生態涵養區的生態補償以政府補償為主，多采用政府轉移支付的縱向補償方式。然而政府主導的補償方式也伴隨著大量的低效行為，如資金使用分散、分工不明確、責任主體不明確、缺乏有效的監督機制、補償范圍不夠全面、缺乏長期性和穩定性等。因此要優化政府轉移支付中的生態保護補償預算安排結構，更大程度地向生態涵養區傾斜。在強化縱向補償，提高政府轉移支付力度的同時，積極拓展橫向補償路徑，在生態補償機制中引入市場交易，促進補償方式的多元化。北京市應根據國家印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，準確把握市場化、多元化生態保護補償機制建設的政策著力點，盡快出臺北京市生態涵養區生態保護補償機制實施方案，構建多層次的生態保護補償市場體系。

市場化、多元化對完善生態補償機制有重要意義，是今后重點引導培育的補償方式。對北京市生態涵養區而言，主要可采取以下幾種形式：①開發林業碳匯功能，引入碳交易機制，將生態效益顯著的林業碳匯項目優先納入碳排放權交易市場。林業碳匯是生態服務的重要功能，碳匯的交易機制證明了森林的生態服務價值可以通過市場手段實現價值補償，從而使得具有很強外部性特征的森林生態效益通過交易實現效益內部化，有助于建立長期有效的生態效益補償機制。②探索建立水權交易制度。采取全市用水總量控制，合理界定和配置水權，逐步推進個人用水量指標或各區域間城市用水總量指標的交易。特別是在南水北調、區域調水等跨區域合作時，引入市場機制，彌補行政作為的不足。通過水權交易，限制水資源過度利用，節約與保護水資源，提升水體生態服務功能與價值。

鼓勵生態受益地區與生態保護地區協商選擇資金補助、對口協作等補償方式，開展橫向生態保護補償。探索建立流域下游地區對上游地區提供優于水環境質量目標的水資源予以補償的長效機制。積極推進資金補償、對口協作、人才培訓、共建生態園區等補償方式，選擇有條件的地區開展試點。具體而言，可以采用征收生態補償累進稅的方式，根據生態涵養區為改善生態環境而付出的成本，以及受益城區量化后的生態受益水平計算出超額累進稅，該部分稅收收入可以用于生態保護地區的財力返還。征收生態補償累進稅既可以提升生態涵養區的財政能動性，又能很好地補充橫向生態補償的資金來源[15]。

4.4 完善生態保護補償的融資渠道

生態補償機制的長效性依賴于補償資金的持續性。目前北京市生態涵養區的生態補償資金主要依賴政府資金，這無形中增加了北京市政府的財政壓力，不利于后續補償工作的展開。為了保證補償機制的良好運轉，必須完善融資渠道。融資方式的選擇需要更多地考慮充足性、再分配性以及配置性等因素。要把發展生態涵養區生態產業納入國民經濟和社會發展規劃，列入各級財政預算，安排必要的資金，發展生態產業項目，并根據財力增長情況逐年加大對生態產業的投入力度。積極探索使用市場手段補償生態效益的可能性，拉動人們對生態服務的需求，加大對生態產業的勞力和資金投入，吸納公眾的支付意愿。引導企業和社會資本參與生態產業開發，鼓勵生態產業龍頭企業、林業大戶組建生態產業融資擔保公司。鼓勵金融機構把扶持生態產業作為信貸投放的重點，建立和完善生態產業發展貸款信用擔保體系，建立生態產業融資擔保制度，根據生態保護項目的不同風險等級發行綠色證券、綠色國債等多元化和差異化的綠色金融產品序列[15]。財政支持應重點保證生態涵養區綠色產業的生產資料補貼、技術創新及產業示范建設補貼。激勵私人企業的生態投資，爭取國內外碳匯項目，尋求國外非政府組織的捐贈支持等，建立多元化的生態補償基金和多樣化的實現途徑，并為此積極創造政策環境和提供技術支持，為全國的生態補償機制構建探索有益經驗。

4.5 將綠色GDP 納入生態涵養區績效考核指標評價體系

為實現北京市生態涵養區發展方式的轉變，有必要對生態涵養區評價指標體系加以完善，引入綠色GDP 作為評價指標。《北京市關于區縣功能定位和評價指標的指導意見》中指出，為了滿足生態涵養區功能定位的要求，不再將GDP 增長率作為一個具體的評估指標，取而代之的是用“旅游收入增長率”和“城市型工業增加值增長率”考察經濟增長績效。但目前生態涵養區的旅游業比例仍處于較低水平，一些區域（如門頭溝、懷柔）未將城市型工業視為未來發展方向。為此，應盡快將綠色GDP 評價指標引入生態涵養區的績效考核體系，在估算生態環境保護的收益以及資源枯竭和環境破壞的成本的基礎上，科學地反映生態涵養區經濟增長與生態環境保護之間的關系，以指導生態涵養區遵循內涵和集約化的發展道路，實現生態涵養區經濟的科學發展。

現有研究表明，生態涵養區綠色GDP 引入面臨的技術問題主要包括生態環境保護收益和資源環境損失成本計量不準確、數據不連續。因此，建議統計部門、生態環境部門和有關科研機構加強合作，破解綠色GDP 核算的技術難題，盡快制定出合理的綠色GDP 績效考核指標評價體系。