影響欠發達地區地方性高職院校質量發展的因素與對策分析

劉武周 秦敏

摘要：欠發達地區地方性的高等職業教育是我國高等教育的短板，我國在由教育大國走向教育強國的征程中，既不能讓高等職業教育掉隊，也不能讓地處欠發達地區地方性的高等職業教育掉隊。文章通過分析得出影響欠發達地區地方性高職院校（以下簡稱院校）的主要因素有：辦學經費少且來源單一導致持續發展能力弱;行業區域劣勢導致聚集資源能力差;思想趨于保守導致發展主動性差。文中提出了實現院校質量發展的主要對策：樹立“服務”理念，精準辦學定位;樹立“經營”理念，整合辦學資源;樹立“質量”理念，提升辦學水平;樹立“法治”理念，堅持黨的全面領導。

關鍵詞： 欠發達地區;地方性高職院校;影響因素

中圖分類號： G710? 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2019）04-0001-06

一、問題的提出

職業教育是“被政府和企業視作提升勞動生產力、獲取國際競爭力的主要手段，并被認為是解決失業尤其是結構性失業的工具”[1]，同時也是政府和企業在經濟和社會領域所做出的積極應對，是經濟社會發展到一定階段的產物，表征著經濟社會發展的“晴雨表”。職業教育自西方引入到我國，經歷近100年的發展，但真正大發展是近20年的事。我國高等職業教育的快速發展被認為“既符合經濟發展的需要，也為中國高等教育的結構改革提供了動力。它為高等教育打通了另外一個入口，同時也為那些在職業院校學習的學生通往大學之路打開了一扇大門。”[1]高等職業教育在國家經濟社會發展中的作用越來越重要，黨和國家高度重視職業教育發展，習近平總書記親自審定《國家職業教育改革實施方案》，高等職業教育作為一個獨立的類型在《方案》中再次予以確定。近期，教育部、財政部發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（雙高計劃）提出，要集中力量建設50所左右高水平高職學校和150個左右高水平專業群，打造技術技能人才培養高地和技術技能創新服務平臺。“雙高計劃”全面吹響建“中國特色、世界水平”現代職業教育體系的號角。

然而，我國的高等職業教育發展極不平衡。從全國范圍來看，有省域之間發展的極不平衡，存在“東北—中部—西南塌陷”現象。以第二屆全國高職高專院校“優質校”建設與評價論壇發布的“2019年中國高職高專院校競爭力排行榜”為例，僅有1所“東北—中部—西南”區域高職高專院校進入前10名，6所“東北—中部—西南”區域高職高專院校進入前20名，17所“東北—中部—西南”區域高職高專院校進入前50名。又以四年一度與科技“三項獎”并行的國家級教學成果獎2018年評獎結果為例，僅華東地區獲獎數130項，占比44.22%，大于西南（9.86%）、華中（9.52%）、西北（7.14%）、東北（4.08%）的總和，江蘇、山東、廣東、浙江等發達省份領跑高職高專院校獲得國家級教學成果獎數量前4名。我國高等職業教育存在著教學科研水平和教育資源分布嚴重失衡的情況。從“東北—中部—西南”省（市）的省域內看，往往省會城市所在地辦學的高職高專院校發展水平較高，地市州所在地辦學的高職高專院校發展水平較低，市域之間的發展也不平衡。再以第二屆全國高職高專院校“優質校”建設與評價論壇發布的“2019年中國高職高專院校競爭力排行榜”四川高職高專排名為例，僅有2所地市州高職院校進入四川高職高專院校綜合競爭力前10名，3所地市州高職院校進入四川高職高專院校綜合競爭力前20名。可見，我國高等職業教育的發展既有總體教育水平提升的迫切要求，同時又有縮小地區差異的嚴峻挑戰。我國在由教育大國走向教育強國的征程中，既不能讓高等職業教育掉隊，也不能讓地處欠發達地區地方性高職院校掉隊，迫切需要政府部門、院校自身厘清影響因素、精準施策、精準發力，破解發展瓶頸，補齊短板，提升辦學和育人水平。

二、影響院校質量發展的主要因素

（一）辦學經費少且來源單一導致持續發展能力弱

我國大部分高職院校是由高專、短期職業大學、成人高校、重點中專“三改一補”而來。由于過去辦學場地窄、條件差，完全不適應高等職業教育發展的新形勢，因此，在過去的十余年，多數高職院校都投入巨資加快新校區建設、實訓基地建設、實訓設備設施改善等，地處欠發達地區的地方性高職院校亦不例外。然而，欠發達地區地方性高職院校的辦學經費少且來源單一，主要靠政府財政撥款和學費收入，特別是政府財政的生均撥款收入。地方政府往往由于職業教育成本高、專業化程度高、設備陳舊等問題而不愿意對其投資，加之多數地級市政府沒有舉辦高等教育的經驗，也沒有充足的經費支撐，因此即使國家有1.2萬元的年生均撥款硬性規定，實際上也是難以達標。我國高職教育的生均撥款自2005年以來快速增長，“但在國內遠低于央屬高校、地方本科院校，校際之間的差距非常大，部分地市級政府及行業企業舉辦學校的生均撥款非常低。”[2]也有數據表明，“我國普通高等學校約占40.92%，高職高專學校約占59.08%，但在全國高等教育經費中，高職高專的教育經費僅占總經費的約17.82%。中國以不到五分之一的教育經費承擔著五分之三的高等人才培養任務，高職院校的辦學規模與國家教育經費投入嚴重倒掛。”[3]欠發達地區地方性高職院校所處區域多為低技能經濟，“大多數企業堅持尋求低成本、低技能的員工，很少投資培訓和研發”[1]，加之目前國內還缺乏教育資金籌集的體制和機制保障，個人和企業的投資主要面臨回報不確定、回報率低等問題，所以難以吸納個人和企業的投資。辦學經費嚴重不足是欠發達地區地方性高職院校“頭等之痛”，多數院校把有限的資金投入了新校區建設，真正用于內涵建設與發展的資金相當有限，甚至個別院校辦學經費主要用于教職工人頭經費支出，長期處于“維持運轉”狀態，難以實現高質量發展。

（二）行業區域劣勢導致聚集資源能力差

“職業教育是一種與區域經濟社會發展密切相關的一類教育，經濟社會發展的區域性特點決定了職業教育體系的區域性特點。”[4]作為一種服務于產業的教育，“產業”是職業教育辦學的“源頭活水”，“企業”是職業教育辦學的“天然伙伴”。然而，欠發達地區地方性高職院校其所在的區域企業主要以中小微企業為主，大型企業、行業領導型企業、技術鏈上游企業極少，產業中先進的技術、技能、人員、信息難以參與到院校的人才培養，難以實現“校企雙主體”育人;產業零星、門類不齊、發展水平較低，難以支撐院校一流專業建設。因此，院校無法立足本地產業發展辦專業，圍繞本土企業提質升檔需要開設課程，進而影響辦學水平的提升。

“高等職業教育除了面向區域經濟社會外，還具有主要服務于某個行業的特征”[5]。然而，欠發達地區地方性高職院校多為幾所中專學校拼湊而成，專業門類多，但無特定的行業背景。“歷史”上與行業缺乏“天然”的聯系，“后天”又缺乏與行業“交好”的機會，在自身資源稟賦不足的情況下很難真正融入行業，依托行業開展“產教融合、校企合作”，難以實現高質量發展。

此外，因為院校所在區域劣勢明顯，難以吸引較多的生源，優質的生源，造成了院校生源數量不足、質量不高，影響了教學質量提升和學生優質就業。同時，基于區域劣勢和教師待遇較差的原因，難以引進并留住優質的教師，尤其是一些緊缺專業、關鍵崗位表現突出的教師;缺乏持續的人才經費支撐，難以搭建教師成長的平臺，容易造成高水平人才的流失;此外，多校合并的歷史原因，師資隊伍整體水平較差的遺留問題消化周期較長。

再者，在國家“扶強扶優”的政策導向下，政府主要采用專項投入的方式“拔尖”建設，一大批欠發達地區的地方性高職院校難以從政府獲得項目資助的機會，導致經常“缺席”重大、優質項目申報，難以得到實質性扶持，一次又一次地錯失絕佳的發展機會，未能全面抬高“質量底線”。

（三）思想趨于保守導致發展主動性差

高等職業教育由于其“跨界”的屬性，其面臨的外部環境相比普通高等教育而言還要更加復雜，這就意味著需要院校具有敏銳的捕捉市場信息的能力，“跨界”的整合資源能力，創新靈活的辦學能力，這都要求具有“開放、合作、共贏、利他”的心態，增強發展的主動性。然而，欠發達地區地方性高職院校較少具有開門辦學的意識，從“立足地方、服務地方、促進經濟社會發展”的角度來考慮辦學;較少具有政策意識，研究政策，統籌安排，協調各方去爭取項目、資金、合作，解決院校發展的主要問題;較少具有服務意識，難以在人才培養過程中去研究地方經濟社會發展的有效需求，失去立足產教融合制定人才培養方案、建設優化專業、開展科研服務的主動性;較少具有問題意識，難以在“差不多”“過得去”的現實中發現問題、正視問題、研究問題、尋找辦法措施解決問題。例如，多數二級院系只有教學主體意識，沒有辦學主體意識，少有主動尋求校企合作、開展合作育人的行動，往往因為缺錢、缺場地、缺技術時才考慮合作，較少從“培養人”這個角度去尋找合作機會;院校重復建設、多頭建設、“天女散花”式建設不在少數，重點專業、特色專業、優質品牌難以出品牌效益，集中力量辦大事的能力還比較差，等等。

地方政府缺乏對高等職業教育的統籌。作為服務地方、為地方培養產業人才的地方性高職院校，很難引起市級相關部門的重視，難以把院校的發展納入地方經濟社會發展“一盤棋”中，難以參與地方發展規劃和產業政策的制定，難以把院校的發展納入地方產業發展和資源整合的環節，院校難以肩負起與地方“產教融合”、助力地方經濟社會發展的使命。同時，地方政府缺乏管理高等教育的經驗，教育行政主管部門甚至把高職院校參照普通高中進行檢查、考核、評價，完全不尊重高等職業教育特有的辦學規律，不利于院校正常發展。再者，一些地方政府部門不主動落實和擴大高校辦學自主權，雖然國、省相繼出臺了進一步落實和擴大高校辦學自主權的意見，市級政府部門也相繼出了“放管服”的相關“政策”，但是作為院校自身“獲得感”比較小，在涉及人財物包括內部機構設置等方面，即使國家法規和中央部委、省廳局有明文規定也不能自主，院校在項目爭取和組織實施上經常處于被動或被延誤。同時，個別院校對辦學自主權認識不足與對已有自主權利使用不充分的問題并存。

在社會層面，對職業教育的歧視一直都存在，在欠發達地區表現得更加明顯。普通民眾普遍認為職業教育回報率低，加之家庭收入較低，抑制了家長和學生選讀職業院校;職業院校學生轉向學術流的通道不暢，進一步抑制了學生選讀職業院校。

三、實現院校質量發展的主要對策

（一）樹立“服務”理念，精準辦學定位

“服務國家的發展、民族的發展、每個人的發展和人民群眾安居樂業”[6]成為新時代職業教育的基本方位，欠發達地區的地方性高職院校應牢固樹立“服務”理念，“從區域經濟社會發展的高度明確職業學校辦學方向。”[7]

一是要服務國家重大發展戰略，如服務“中國制造2025”，服務“一帶一路建設”。二是要服務地方經濟社會發展。如“依據產業結構和發展趨勢，建立專業伴隨產業變化的動態調整機制;深度參與企業技術改造和更新，為企業創造新的增長點;主動開展技能補償、提升教育與培訓等，為區域經濟社會發展提供強有力的智力支持。”[8]“根據區域經濟社會發展的需要，創新產教融合形式，如打造生產性教學工廠、建立大師工作室等。”[7]還應致力于為地方提供全方位的服務，特別是在精準扶貧、鄉村振興、招商引資、黨建提升、社會治理等方面發揮重要作用。通過實施一系列“服務”，融入地方經濟社會發展方方面面，確立地方性高職院校在地方經濟社會發展中的不可替代性作用。

（二）樹立“經營”理念，整合辦學資源

對于“家底”不厚的欠發達地區地方性高職院校來說，辦學資源有限，必須樹立“經營”理念，整合辦學資源，“借力”發展，破除一些長期影響院校發展的瓶頸。

一是“經營”好政府。政府是高等職業教育的最大購買方，也是高等職業教育的最堅定支持方，“經營”好與政府的關系，最核心的是院校牢固樹立為地方經濟社會發展服務的理念，將院校自身發展置于地方經濟社會發展“一盤棋”中，全方位推進與本地經濟開發區、高新區、農業科技園區、市內各縣（區、市）辦學合作;主動把發達地區的先進產業、優質企業通過“招商引資”“校企合作”的方式引回本地，主動承擔地方經濟社會發展主戰場的人才培養、技術服務重任，在服務地方中凸顯價值，實現增值。院校要積極與政府互動，爭取辦學支持。如加強項目策劃、包裝，爭取政府設立高職院校基礎能力建設專項經費、校企合作專項經費和聘用兼職教師專項經費等;爭取各種費用減免，逐步提高生均撥款水平;爭取更多更大的辦學自主權，讓院校更加適應市場要求。

二是“經營”好行業企業。職業教育是面向產業的教育，行業企業是職業教育的最終消費者，也是辦好職業教育的關鍵支撐。院校與行業建立“面”上的關系。依托行業辦二級院系、建專業、課程、職業技能標準，進行教師培訓和人才培養輸出，并通過行業的力量與優質企業合作，擴大合作范圍。院校與企業建立“點”上的關系。校企共同制定人才培養標準、共同開發課程資源、共同開展招生招工、共同建立生產性實訓基地、企業工作室、共同進行技術研發與攻關，共同進行校企文化之間的融合，構建校企合作命運共同體。放眼國內，欠發達地區的地方性高職院校應加強與國內行業領導型企業、技術鏈上游企業的辦學合作，促進產業中先進的技術、技能、人員、信息參與到院校的人才培養中來;著眼區域，應加強與本地中小微企業的人才供給、技術研發與服務，暢通與本地企業之間的信息、人員、資源通道，促進地方性職業院校為地方經濟社會發展服務。

三是“經營”好兄弟院校。《國家職業教育改革實施方案》提出，要完善職業教育體系，為服務現代制造業、現代服務業、現代農業發展和職業教育現代化提供制度保障與人才支持。構建現代職業教育體系需要高職院校主動開展集團化辦學，加強“校校”合作，構建“中高本”銜接的職業教育立交橋。與中職校開展中高職銜接辦學合作，與普通高中建立生源基地合作，保證院校生源相對優質，生源數量不滑坡;與國內優質高職院校開展人才培養提升合作，尤其是要用好“東西協作”政策，保證辦學質量穩步提升;與省內本科院校開展自考本科、成人本科招生與“專升本”合作，暢通學生在不同類型、不同層次高等教育的轉換渠道，促進學生持續發展。

四是“經營”好社區。《國家職業教育改革實施方案》提出，高等職業學校要加強社區教育和終身學習服務。職業教育有服務于弱勢群體的功能，被認為是解決失業人口問題的基礎。“開發職業學校的再就業培訓功能，提高再就業培訓力度不僅可以解決自身的生源困境，而且可以實現職業學校的多元發展。”[7]欠發達地區地方性高職院校應積極建立各種高技能人才培訓基地，面向區域開展農民教育、社區教育、企業職工教育、成人教育，開發好以互聯網為載體的遠程教育平臺，提供終身教育服務。

五是“經營”好校友。校友是院校最亮的品牌，是院校最寶貴的財富，也是院校發展不竭的動力。欠發達地區的地方性高職院校應進一步完善畢業生工作聯系站點、網絡;探索利用校友資源辦專業、興產業，創辦產業園的路徑，參與人才培養及學生就業;開展校友文化活動，傳播正能量、傳唱母校好，形成校友——院校命運共同體;同時爭取家長對院校改革發展的支持，發揮家長在高職院校建設中的支持作用、互動作用、宣傳作用。

（三）樹立“質量”理念，提升辦學水平

1.打造高水平教師隊伍

教師是“質量立校”的最根本保障，是院校持續發展的核心力量。“重視師德建設、重視團隊建設、重視教學研究、重視教師科研能力特別是應用技術研發能力的培養”[8]是當前高職院校師資隊伍建設的著力點。欠發達地區地方性院校沒有優厚的待遇和物質條件吸引優秀的人才，但可以實行高效率的引才策略，促進人才共享;構建高品質的用人環境，制定有利于人才成長的政策，依托學校重點專業、重點實訓基地和技術研發中心等創造有利于干事創業的平臺和環境，擴展教師成才空間，促進教師專業化、個性化和多元化發展;把做好企業員工培訓、技術咨詢、技術服務以及教師的企業鍛煉和能力提升作為教師績效考核和職稱評審的重要指標，使深度參與校企合作的教師有獲得感。

2.打造高水平專業、課程

一是做優“定位相對穩定合理、辦學條件相對優裕、辦學理念清晰科學、社會綜合認可度高、科研與社會服務能力較強”的高水平專業。確定專業建設標準，每個高水平專業擁有一個實訓基地、一個專業帶頭人、一支穩定的專兼結合的教師隊伍，一個創新創業工作室或技能大師工作室，一個以上體現現代學徒制的企業冠名班;重視專業文化建設，背靠優質企業辦學;重視黨建推動，把黨支部建在高水平專業上，實現專業教學團隊、專業教研室、專業黨支部的三維一體發展。品牌專業實現“業內都認可”。

二是做優一批課程。課程是院校最重要的“產品”，是實現育人目標的重要抓手，課程重構與課堂改革是院校提高教學質量的“金鑰匙”。欠發達地區地方性院校應落實國家有關課程標準的規定，推進落實1+X證書制度工作，重點在課堂教學，深層學習、合作學習、有效學習、職業思維方式轉變，專業教學法、教學模式等方面進行改革，校企合作共同開展教學資源建設;深刻理解并積極應對“以互聯網產業化、工業智能化、工業一體化為代表，以人工智能、清潔能源、無人控制技術、量子信息技術、虛擬現實技術以及生物技術為主的全新的技術革命”[9]對傳統產業的轉型升級，積極開展新技術、新產業、新業態和新模式對高等職業教育的影響研究，認真開展新技術、新產業、新業態和新模式下的高等職業教育課程改革，提供高等職業教育課程供給與經濟社會發展的適配性。

3.深化產教融合、校企合作

確立“校企合作”為基本辦學制度，將“校企合作”寫進學校章程，融入辦學活動;建立校系兩個層面的校企合作組織，配備相關人員，形成一系列制度與機制，做到校企合作每年有目標、有任務、有措施、有考核、有激勵;在國家政策框架下，積極探索與構建校企合作育人的機制，不斷加長校企合作的鏈條，擴大校企合作面，加深校企合作程度。逐步實現每個教學系背靠一個行業，每個專業背靠一個優質企業辦學，每門課程都是校企合作開發的一體化課程，實現教學與生產一體，學習實習與就業一體，教師教學與工作一體，學校生產經營活動與學校教學活動一體。

4.面向學生提供合適教育

欠發達地區地方性院校既應注重對學生技能的揚長教育，又應注重對學生的文化素質的補短教育;既應注重崗位、企業對人才的高素質要求，又要著眼學生實際進行分層次教學;既要瞄準學生就業崗位及合作企業需要，又要尊重教育規律和學生身心發展規律，注重學生職業能力與職業精神的培育;全面推進專業教育、創新創業與職業發展教育、通識教育、素質拓展教育、思想政治教育的融合，真正發揮課程主體、課堂主渠道的育人作用，實現全員育人、全方位育人、全過程育人，為每個學生提供適合的教育，培養滿足未來需要的人才。

（四）樹立“法治”理念，堅持黨的全面領導

欠發達地區地方性高職院校應按照黨的十九大提出的新時代黨的建設總要求，把黨的教育方針全面貫徹到學校工作的各方面，以立德樹人為根本任務，培養擔當民族復興大任的時代新人，扎根地方辦人民滿意的高等職業教育。

一是堅持依法治教、依法治校。加強制度建設，依法加強管理;推進民主建設，完善民主監督;加強法制教育，提高法律素質;嚴格教師管理，維護教師權益;完善學校保護機制，依法保護學生權益。

二是堅持抓好內部治理。堅定不移地執行并完善黨委領導下的校長負責制，進一步建立教師學生廣泛參與治理、合理配置資源的有效機制;進一步完善二級院系治理結構，完善黨政聯席會議事規則，發揮廣大教師在院系二級管理中的主人翁作用，實現二級院系由教學主體向辦學主體轉變;建立科學合理的人才流動、優化選人用人機制，推行人事管理、分配制度改革，激發辦學活力。

三是爭取和落實辦學自主權。根據國家相關法律法規規定，“以章程為遵循，充分落實和有效運用職業院校在專業設置與調整、院長選聘、人事管理、‘雙師型教師評聘、內部收入分配和招生等方面的辦學自主權，”[10]真正把院校置于經濟社會發展的主戰場，構建適應國家需求、地方發展的辦學主體。

四、結語

辦好高等教育，事關國家發展、民族未來。高等職業教育是我國高等教育的短板，經濟社會發展的不平衡導致地處欠發達地區地方性高職院校成為我國高等職業教育短板，只有補齊加長這個“短板”，才能源源不斷培養大批德才兼備的優秀人才，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定基礎。欠發達地區地方性高職院校應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、以落實《國家職業教育改革實施方案》為契機，圍繞“辦學經費”、“行業區域”、“思想保守”等劣勢找準發展對策，通過樹立“服務”理念、“經營”理念、“質量”理念、“法治”理念，精準辦學定位、整合辦學資源、提升辦學水平，持之以恒、久久為功，書寫欠發達地區地方性高職院校發展“奮進之筆”。

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Abstract：Local higher vocational education in underdeveloped areas is the shortcoming of Chinas higher education. In the journey from a big education country to an educational power， China cant let high vocational education fall behind， nor can let high vocational education in underdeveloped areas lag behind. This paper analyzes the main factors affecting local higher vocational colleges （hereinafter referred to as colleges and universities） in underdeveloped areas： low school funding and single financial source lead to weak sustainable development; industry regional disadvantages lead to poor ability to gather resources;conservative? ideas lead to poor initiative of development. This paper puts forward the main countermeasures to achieve the quality development of colleges and universities： establish the concept of “service” and establish the precise targeting of running schools， establish the concept of “business”and integrate the resources for running schools， establish the concept of “quality” and improve the level of running schools， establish the concept of “rule of law” and and uphold the party comprehensive leadership.

Key words： Underdeveloped areas; Local higher vocational education; Influencing factors